Санкции как важный инструмент в международной политике не исчезнут. Это касается в том числе и односторонних санкций: Запад по-прежнему будет вводить их в отношении государств, которые дают ему отпор и политика которых не соответствует его интересам. Но поддержка таких действий будет уменьшаться, полагает Милана Живанович, доктор исторических наук, научный сотрудник Института новейшей истории Сербии.
30 мая 1992 года на фоне войны в Боснии и Герцеговине Совет Безопасности Организации Объединённых Наций впервые после окончания холодной войны и установления однополярного мира ввёл всеобъемлющие санкции в отношении государства – Союзной Республики Югославии[1]. За проект резолюции, представленный Соединёнными Штатами Америки, европейскими странами и Марокко проголосовали 13 постпредов, представители Китая и Зимбабве воздержались[2]. Итоги голосования полностью отражали реалии начала 1990-х годов, а именно гегемонию США.
Но за тридцать два года в международной системе многое изменилось. По мнению ряда экспертов и аналитиков, а также российских официальных лиц, прежде всего российского лидера Владимира Путина, эпоха однополярного мира закончилась. Последние события подтверждают это. За представленный западными странами проект резолюции по событиям в Сребренице (в Боснии и Герцеговине) в июле 1995 года высказались на заседании Генеральной Ассамблеи ООН, состоявшемся 23 мая 2024 года, 84 страны, против проголосовали 19 государств, в том числе Россия и Китай, 68 стран воздержались от голосования. Итоговую декларацию конференции по Украине, которая проходила в Швейцарии 15–16 июня 2024 года, поддержали 80 стран, но представители более 10 государств отказались ставить подпись. Даже самим американцам очевидно, что Вашингтон теряет своё глобальное влияние.
В 2023 году в интервью агентству Bloomberg бывший министр финансов США Лоуренс Саммерс признал, что потеря влияния Соединённых Штатов происходит на фоне объединения других государств, в частности России и Китая, и завоевания ими «расположения нейтральных стран». С учётом новых геополитических реалий расклад сил в мире меняется, и это находит отражение в том числе и в Совете Безопасности ООН, единственном органе с полномочиями вводить законные санкции в отношении государств[3]. Вводимые Совбезом ограничительные принудительные меры[4] призваны поддерживать или восстанавливать международный мир и безопасность[5]. С этой точки зрения они являются инструментом обеспечения коллективной безопасности. Их цель – «обеспечение выполнения нормы о неприменении силы»[6], содействие смягчению последствий конфликтов, предотвращение их эскалации и недопущение возобновления насилия[7].
По расчётам иностранных исследователей, в период с 1914 по 2000 год из 174 случаев применения экономических санкций 109 инициировали США, 20 – ООН, 16 – Великобритания, 14 – ЕС, 13 – СССР и Россия (последняя в отношении стран на постсоветском пространстве)[10]. В XXI веке Россия принимала специальные экономические меры в соответствии с принятым в декабре 2006 года федеральным законом «О специальных экономических мерах» (ныне – «О специальных экономических мерах и принудительных мерах»), который даёт право российскому президенту вводить их в условиях международных чрезвычайных ситуаций. К тому же в 2006–2013 годах в РФ действовал запрет на импорт грузинских вин и минеральной воды из-за несоответствия продукции нормам качества. После 2014 года Москва вводила ограничения в отношении Украины, а также принимала решения об ответных мерах на односторонние санкции Запада. Китай также вводил односторонние санкции, но их число, как и число ограничительных мер, вводимых Россией, несравнимо с числом западных аналогов[11]. Как отметил постпред России Василий Небензя в 2022 году, односторонние санкции приводят к невозможности выполнения резолюций Совбеза, подрывают «способность реагировать коллективно и на многосторонней основе». К тому же в заключении Международно-правового комитета при МИД России констатируется, что вводимые США и Европейским союзом односторонние санкции по своим политическим и экономическим последствиям сравнимы с санкциями Совбеза ООН; и если они введены в отсутствие санкций данного института или их объём выше, чем объём ограничительных мер ООН против того же государства, то они могут отрицательно сказываться на усилиях Совбеза по поддержанию мира и безопасности[12].
На основе вышеуказанного и с учётом опыта периода с 1992 года по 2024 год, а именно того, что инициаторами проектов резолюций в Совбезе ООН по ограничительным мерам являлись западные страны, мы можем предположить, что и в будущем такие попытки будут иметь место – ожидать изменений в санкционной политике Запада не стоит. Как подчеркнул Небензя в мае 2022 года на заседании Совбеза ООН по санкциям в отношении КНДР, «примат политико-дипломатического урегулирования конфликтов находится в параличе, причём во всём мире. Превентивная дипломатия, которую так любят воспевать многие государства-члены, включая авторов данного проекта, отшвыривается в сторону, когда речь заходит о странах, за которыми не признаётся принадлежность к так называемому цивилизованному миру. Похоже, у наших американских и других западных коллег случился “кризис жанра”: у них нет никакого иного ответа на кризисные ситуации, кроме введения санкций».
Ответ России и Китая на подобные действия будет зависеть от ряда факторов. При голосовании по проектам резолюций в Совбезе ООН эти два постоянных члена по-прежнему будут исходить из обстановки в соответствующем государстве, конкретных предлагаемых мер, целей введения ограничительных мер, их последствий для данного государства, мотивов инициаторов, политической/геополитической составляющей, учёта их предложений при разработке проектов, а также национальных интересов. Но уже точно можно сказать, что российская и китайская стороны продолжат давать отпор намерениям западных стран оказывать необоснованное политическое и экономическое давление на определённые страны мира. Это уже было сделано в 2017 году в отношении Сирии, в 2022 году в отношении КНДР. Попытки злоупотребления санкционным инструментарием также будут блокироваться постпредами двух стран – в 2020 году они наложили вето на подготовленный США проект резолюции о продлении оружейного эмбарго и ограничений на поездки отдельных лиц Ирана, срок действий которых истекал спустя пять лет после принятия Совместного всеобъемлющего плана действий. Конечно, по вполне понятным причинам, закреплённым Уставом ООН, попытки оказывать давление на Россию или Китай таким образом тоже не смогут увенчаться успехом[13].
Одновременно можем предположить, что попытки пересмотра или отмены санкций Совбеза ООН в отношении того или иного государства, которое даёт отпор Западу, в случае если цели будут достигнуты или если санкции грозят слишком серьёзными последствиями для данного государства, также встретят реакцию со стороны Запада, который заблокировал работу над подготовленным российской и китайской делегациями проектом гуманитарной резолюции по КНДР, направленной на ослабление санкций.
Также вряд ли и эти два постоянных члена Совбеза ООН изменят свою позицию по ограничениям – не стоит ожидать, что они будут вносить на рассмотрение проекты резолюций по санкциям в отношении какого-то государства. Они по-прежнему будут настаивать на политико-дипломатическом урегулировании конфликтов. На прямые военные действия, направленные против их государств и жителей, они будут отвечать применением другого рода мер.
Изменений в вопросах введения односторонних санкций со стороны коллективного Запада также не стоит ожидать. В июне 2024 года последовал очередной пакет американских санкций против России, на этот раз в отношении как физических, так и юридических лиц в РФ, а также новый пакет европейских санкций. На эти действия Москва реагировала ответными мерами и продолжит делать это и в будущем в целях защиты своих национальных интересов. С другой стороны, мировое большинство[14] по-прежнему не присоединяется к антироссийским мерам, и можно предположить, что эта тенденция будет только нарастать. С учётом увеличения числа заявок на вступление в БРИКС и готовности государств, составляющих мировое большинство, укреплять сотрудничество с Россией, не стоит ожидать, что их отношение к западным санкциям изменится. Более того, по полученным Москвой от ряда стран «Группы семи» прямым сигналам, конфискации активов России не последует, в том числе из-за опасений от ответа со стороны РФ.
На этом фоне нельзя обойти вниманием предложения по противодействию ограничительным мерам, которые внёс коллектив авторов из Совета по внешней и оборонной политике и НИУ ВШЭ в своём докладе «Политика России в отношении мирового большинства». В рамках российской стратегии авторы доклада предложили продвигать – совместно с другими заинтересованными странами – идею о недопустимости замораживания золотовалютных резервов государств. Ими также было внесено предложение о создании «антисанкционного клуба» государств «для совместной защиты интересов от посягательств со стороны Запада»[15]. Речь идёт об идее, которую впервые озвучил посол Ирана в России Казем Джалали и потом повторил иранский министр юстиции Амин Хосейн Рахими, выступая в мае 2023 года на Петербургском международном юридическом форуме. Их предложение поддержал заместитель председателя Совета Безопасности РФ Дмитрий Медведев. За этим в июне 2024 года последовало официальное российско-белорусское заявление, в котором главы министерств иностранных дел двух государств отметили, что они «выступают за совместное продвижение, в том числе в ООН, инициатив, направленных на противодействие односторонним принудительным мерам как способу политического и экономического шантажа и порабощения суверенных государств, защиту и укрепление принципов суверенитета, невмешательства во внутренние дела и взаимоуважения».При этом, кажется, пришёл конец введению санкций с явно политической составляющей в Совбезе ООН (хотя, как правильно отметил Иван Тимофеев, «сущностная черта санкций состоит в их политической природе»[16]). Проекты резолюций по ограничительным мерам с политическими целями уже точно не пройдут голосования. Действия Запада в этом направлении вызовут ответную реакцию со стороны России и Китая. На данном этапе выход из тупиковой ситуации в Совбезе ООН вряд ли найдётся, хотя в 2023 году из уст постпреда России в ООН Небензи прозвучало предложение остановить попытки западных стран сохранить своё геополитическое господство. Но всё-таки надежда на наличие какого-то консенсуса в Совбезе ООН по вопросам санкций сохраняется с учётом итогов голосований по резолюциям по Афганистану и запрещённым в России «Исламскому государству Ирака и Леванта» и «Аль-Каиде». В декабре 2021 года члены Совбеза приняли подготовленный США проект резолюции по оказанию гуманитарной помощи Афганистану и ведению других видов деятельности в целях удовлетворения основных потребностей населения этого государства в связи с изменениями в правительственных органах, в состав которых вошли в том числе включённые в санкционные списки члены запрещённой в России организации «Талибан», а также с нарастающим экономическим и гуманитарным кризисом в регионе[17]. Кроме того, в июне 2024 года по предложению США на три года был продлён мандат Группы по наблюдению за санкциями, а также мандат омбудсмена, занимающегося рассмотрением заявлений об исключении из списка, в отношении «Исламского государства Ирака и Леванта» и «Аль-Каиды» (другими словами – продлён режим санкций). Хотя Российская Федерация воздержалась при голосовании, исходя из того, что её предложения не были учтены, постпред Небензя отметил, что Москва последовательно поддерживает действующий санкционный режим, введённый в 1999 году, считая его одним из наиболее эффективных.
[1] BierstekerT. J., Eckert S. E., Tourinho M. (eds) Targeted Sanctions: The Impacts and Effectiveness of United Nations Action. Cambridge University Press, 2016. P. 11; Cortright D., Lopez G. (eds.). The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990s. Lynne Rienner Publishers, 2000. Pp. 63–67.
[2] Гуськова Е. Ю. История югославского кризиса (1990–2000). Издатель А. Соловьев, 2001. С. 352.
[3] Biersteker T. J., Eckert S. E., Tourinho M. (eds). Targeted Sanctions: The Impacts and Effectiveness of United Nations Action. Cambridge University Press, 2016. P. 12.
[4] Тимофеев И. Н. Политика санкций: однополярный или многополярный мир? // Вестник международных организаций. 2019. № 3. С. 15.
[5] Брубейкер Р., Юве С. Режимы санкций ООН в связи с конфликтами и гуманитарная деятельность: обзор стратегических исследований // Международный журнал Красного Креста. 2021. № 916–917. С. 505.
[6] Цит. по: Кёхлер Х. Санкции и международное право // Вестник международных организаций: образование, наука, новая экономика. 2019. № 3. С. 40.
[7] Brubaker R., Doerfler T. UN Sanctions and the Prevention of Conflict: A Thematic Paper for the United Nations–World Bank Study on Conflict Prevention. United Nations University, August 2017.
[8] Wenqi Z., Xinyi L. China in the Security Council // Einsiedel S., Malone D. M., Ugarte B. S. (eds.) The UN Security Council in the Twenty-First Century. Lynne Rienner Publishers, 2016. Pp. 87–89; Trenin D. Russian in the Security Council // Einsiedel S., Malone D. M., Ugarte B. S. (eds.) The UN Security Council in the Twenty-First Century. Lynne Rienner Publishers, 2016. Pp. 116–117.
[9] Никуленков В. В. Использование права вето при голосовании в СБ ООН как показатель динамики российско-китайских отношений // Серия «Политология. Религиоведение». 2014. № 8. С. 28.
[10] Тимофеев И. Н. Экономические санкции как политическое понятие // Вестник МГИМО-Университета. 2018. № 2. С. 30; Hufbauer G., Shott J., Elliott K., Oegg B. Economic Sanctions Reconsidered. Third Edition. Peterson Institute for International Economics, 2009. Pp. 17, 20–33.
[11] Тимофеев И. Н. Политика санкций: однополярный или многополярный мир? // Вестник международных организаций. 2019. № 3. С. 17.
[12] Корякин В.М. Односторонние санкции в международных отношениях как элемент технологии «цветных революций» // Российский журнал правовых исследований. 2016. № 1. С. 144.
[13] Тимофеев И.Н. Политика санкций: однополярный или многополярный мир? // Вестник международных организаций. 2019. № 3. С. 16.
[14] Караганов С. А. От не-Запада к Мировому большинству // Россия в глобальной политике. 2022. №. 5. С. 6–18.
[15] Политика России в отношении Мирового большинства. Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»; Факультет мировой экономики и мировой политики; Центр комплексных европейских и международных исследований; Совет по внешней и оборонной политике. 2023. С. 24.
[16] Тимофеев И. Н. Политика санкций в меняющемся мире: теоретическая рефлексия // Полис. Политические исследования. 2023. № 2. С. 104. Тимофеев И.Н. Политика санкций: однополярный или многополярный мир? // Вестник международных организаций. 2019. № 3. С. 12.
[17] Дарем Х. От редакции. Борьба с терроризмом, санкции и война // Международный журнал Красного Креста. 2021. № 916–917. С. 3.
