Российскую новостную повестку продолжают будоражить сообщения об очередном законопроекте Конгресса США о санкциях против России. Речь о билле покойного сенатора Линдси Грэма. Он был внесён в Сенат ещё 1 апреля 2025 года и периодически становился медийным поводом. Внимание привлекала угроза пошлин до 500 процентов в отношении стран, закупающих российскую нефть и иное сырье. После смерти сенатора Грэма законопроект вновь появился в публичном поле. Сенатор Дарлин Грэм – младшая сестра Линдси Грэма – внесла в Сенат новую редакцию законопроекта. Шансы на его прохождение едва ли стоит сбрасывать со счетов, а его анализ нужен для превентивного понимания возможных рисков, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Разберём шаг за шагом. Для начала отметим, что далеко не каждый законопроект о санкциях становится законом. Речь может идти примерно о 3–4 процентах успешных биллей. В отношении России, Китая, Ирана и множества других стран такие проекты появляются практически каждый день. Но лишь единицы превращаются в закон. Надо сказать, что проект может предлагаться в разных редакциях годами. Чтобы затем исчезнуть. Либо просочиться в федеральное законодательство в качестве отдельной части более крупного закона. Например, об оборонном бюджете. Или же составить комбинацию с другими проектами – к российской тематике легко может быть прикреплена часть по Ирану или Северной Корее, как это произошло в 2017 году с известным у нас законом «О противодействии врагам Америки посредствам санкций» (CAATSA). Иногда билль становится законом в том виде, в котором был внесён в одну из палат. Федеральное законодательство США строится как тетрис или как конструктор «Лего». В ход могут идти разные детали и заготовки.
Что повышает шансы на прохождение билля? Среди факторов можно назвать наличие межпартийного консенсуса. Он прослеживается по составу спонсоров билля. Чем их больше, тем больше шансов у законопроекта, особенно если среди спонсоров представители обеих партий. Впрочем, сам по себе данный фактор решающим назвать сложно. Проектов с большим числом спонсоров от обеих партий много. Что не мешает им уходить в архив. Поддержка президента также вряд ли является решающим фактором. Да, он может наложить вето. Но Конгресс преодолеет его совместной резолюцией. Впрочем, подходы Администрации и Конгресса часто совпадают. Даже если публично и говорится об обратном. Упомянутый закон CAATSA позиционировался как средство сдерживания Дональда Трампа в его отношениях с Москвой. Но сам Трамп никогда не препятствовал его исполнению. Скорее можно говорить о законодательном процессе США как о самоорганизующимся хаосе. Множество биллей проходит естественный отбор. Выживают единицы. Причём в самых причудливых формах и на фоне, казалось бы, случайных факторов. Однако за хаосом и случайностью есть своя система. Точно предсказать прохождение проекта невозможно. Но вот допускать «всплытие» отдельных его деталей или механизмов в иных проектах нужно вполне серьёзно.
Важно отметить и то, что федеральные (публичные) законы зачастую оставляют президенту достаточно широкое пространство в их применении. Более того, у президента есть обширные полномочия во внешней политике, которые он может реализовать и без новых законов. Например, те самые пошлины, о которых так много говорят в связи с проектом Линдси Грэма и его последующими редакциями, давно вводятся Трампом на основе его президентских полномочий. В 2025 году он вводил тарифы в отношении Индии за закупки российской нефти без всяких законодательных импульсов Конгресса. Часто президентские действия опережают нормотворческий процесс Конгресса. Кроме того, в исполнении федеральных законов у президента тоже большая дискреция. Он может перевыполнять их, а может исполнять сквозь пальцы, направляя в Конгресс отчёты-отписки. При всей возрастающей значимости Конгресса в политике санкций США остаются президентской республикой.
Вернёмся к законопроекту Дарлин Грэм. Число его спонсоров достаточно велико – 62 сенатора. Среди них как республиканцы, так и демократы. Отдельные спонсоры ранее уже выступали соавторами законопроектов о санкциях против России. Это Ричард Блюменталь, Джеймс Ленкфорд, Тед Круз, Джин Шахин и другие. Президент США Дональд Трамп периодически высказывался в пользу законопроекта, в том числе предлагая добавить в него и санкции против Ирана. Пока таких редакций сделано не было. Но технически вопрос решаем быстро. В текущей редакции проект Дарлин Грэм проработан достаточно подробно. Он отличается от большого числа проектов о санкциях, которые носят более сумбурный характер. Здесь уровень подготовки выше. Посмотрим на основные составляющие.
Статья 102 – блокирующие финансовые и визовые санкции в отношении высших должностных лиц России. Такие санкции и так уже введены президентскими полномочиями. Здесь же – санкции в отношении зарубежных лиц, поставляющих в Россию товары двойного назначения. Они уже активно вводятся Администрацией с самого начала российской специальной военной операции. Санкции в отношении лиц, «подрывающих суверенитет и демократию» Украины. Такие санкции масштабно вводятся с 2014 года и с 2022 года. Санкции в отношении российских «олигархов». Здесь бросается в глаза формулировка о том, что одним из критериев для санкций является отказ от осуждения политики российских властей на Украине. Но в целом ограничения против российских бизнесменов вводились и до и после СВО на основе указов президента. Санкции в отношении морских судов, перевозящих российскую нефть, сжиженный газ, уран, уголь, вооружения и прочее. Подобные санкции также активно вводились Администрацией, в том числе и против судовладельцев. Схожая практика у ЕС и Великобритании. В проекте Грэм содержится норма о том, что санкции Брюсселя и Лондона сами по себе могут быть основанием для их дублирования в США.
Статья 103 – санкции в отношении финансовых институтов, связанных с российским правительством. Такие санкции Администрация уже давно ввела. Причём под санкциями и банки с государственным участием, и множество частных банков. Здесь же статья 104 о санкциях против других компаний с госучастием. Опять же Администрация такие санкции вводила ещё до СВО, а после её начала – в массовом порядке. Здесь же статья 105 о запрете на перевод средств, связанных с Российской Федерацией. Де-факто такой перевод и так практически невозможен в силу масштабных блокирующих санкций против российского финансового сектора. Здесь же статья 106 о запрете для российских компаний с госучастием листинговаться на американских биржах. Но они и так этого сделать не могут с учётом того, что подавляющее большинство «голубых фишек» – либо связанных с ними лиц – находится под блокирующими санкциями. Здесь же статья 107 – запрет на инвестиции в Россию. Такие запреты были введены ещё Джозефом Байденом в марте 2022 года. Другое дело, что в случае законодательного закрепления отмена такого запрета будет более сложной.
Дальнейшие составляющие проекта также во многом уже отражены в нормотворчестве и правоприменении Администраций Трампа и Байдена. Запрет на импорт российских энергоносителей (статья 108) введён Байденом в марте 2022 года. Билль предполагает и запрет энергетического экспорта из США в Россию. Но Россия не нуждается в подобных товарах из США. Запрет на покупку российских облигаций (статья 109) также был введён Байденом и Минфином США ещё в начале СВО.
Статья 110 кажется новеллой. Здесь прописан механизм санкций в отношении зарубежных поставщиков услуг финансовых сообщений. Предлагается блокировать их в случае оказания услуг для лиц, которые попадают под санкции по статье 103. Однако крупнейший поставщик (бельгийский SWIFT) и так уклоняется от работы с российскими лицами под санкциями. Кроме того, он ограничен правом ЕС, которое прямо запрещает предоставление таких услуг поименованным российским банкам (статья 5h Регламента 833/2014). Теоретически под угрозой китайские сервисы. Но они также проявляют большую осторожность и учитывают правовые риски со стороны США.
Cтатья 111 предполагает запрет на импорт российского урана и санкции против руководителей ГК «Росатом». Но подобный законодательный запрет уже существует в виде закона «О запрете импорта российского урана» от 13 мая 2024 года. (PL 118-62). Санкции в отношении отдельных активов российской атомной отрасли уже вводились Администрацией, хотя законопроект закладывает предпосылки для их эскалации.
Статья 112 о введении 500-процентных пошлин на импорт из России выглядит несколько странно. В ней поименованы такие товары, как нефть, газ, сжиженный газ, уголь и так далее. Однако их ввоз в США запрещён Джозефом Байденом в 2022 году. Кроме того, энергетический импорт из России остановлен законом «О приостановке энергетического импорта из России» от 8 апреля 2022 года (PL 117-109). Возникает вопрос, как можно ввести пошлины в отношении того, что поставлять запрещено.
Статья 113 раскрывает уже хорошо известную угрозу о тарифах против третьих стран за покупки российской нефти или природного газа. На этот раз пошлина ограничивается порогом в 100 процентов. Но более детально прописываются критерии для введения пошлин. Например, они могут вводиться в отношении пяти крупнейших импортёров российской нефти. Проект в такой редакции вполне может вызвать беспокойство у покупателей российской нефти. Но практика подобных пошлин и их отмены уже была. Поэтому новым риск назвать сложно. Его законодательное закрепление спокойствия бизнесу не добавит. Но и «чёрным лебедем» он уже не является. Статья 113 остаётся ключевым элементом проекта сенатора Грэм.
Отмену санкций проект привязывает к достижению мира на Украине. В этом случае президент может отменять ранее введённые в соответствии с законом санкции, но должен обосновывать такое решение перед Конгрессом. Последний способен отменить его совместной резолюцией. Похожий механизм ранее был отработан в CAATSA применительно к санкциям, введённым указами Барака Обамы после начала украинского кризиса в 2014 году.
Главной претензией к законопроекту сенатора Грэм со стороны Администрации наверняка будет его избыточность с учётом того, что многие его положения либо применяются, либо уже содержатся в ранее принятых законах. Что далеко не обязательно может помешать его прохождению. Пресловутая статья 113 может попросту «вынырнуть» в других законопроектах. Либо текущий проект дополниться санкциями в отношении Ирана или других стран. В билле нет «чёрных лебедей», но имеющиеся в нём риски требуют непредвзятого анализа и внимания.
