США продолжают руководствоваться установкой повышения эффективности санкций, неотъемлемым условием которого считается обеспечение соблюдения действующих режимов через принудительные меры. Под них часто подпадают американские юридические (и реже – физические) лица, но наибольшие суммы выплачивают европейские финансовые компании. Это вызывает недовольство у союзников, но в глобальных масштабах не влияет на евроатлантическую солидарность, пишет Юлия Сокольщик, программный координатор Российского совета по международным делам.
С февраля 2022 года западные государства стремительно ужесточали свою политику санкций против России, которая стала безоговорочным лидером по числу введённых против неё ограничительных мер. Наиболее активно и решительно в этом плане действовали Соединённые Штаты, продолжая при этом расширять ограничения в отношении Китая, в частности в области экспортного контроля. Курс на сокращение доступа Китая к технологиям посредством введения экспортных ограничений сопровождается точечными финансовыми санкциями в отношении физических и юридических лиц, инвестиционными ограничениями и прочими мерами. Кроме того, США сохранили набранные темпы в плане санкционного давления на Иран и другие страны.
Вашингтон продолжает политику принудительных мер (enforcement measures) в целях обеспечения соблюдения действующих санкционных режимов. Характерно, что в связи с этим под удар попадают не только лица из третьих стран, но и американские граждане и компании. Особенно показательно применение Соединёнными Штатами инструмента штрафов, выполняющего сразу ряд функций. Так, для лиц, попавших под штрафные меры, они могут служить сигналом о том, что следует принять условия американских регуляторов. В противном случае могут наступить более серьёзные последствия, например блокировка. Для организаций, которые с принудительными мерами не столкнулись, штрафы служат предостережением о необходимости соблюдения санкционных режимов. Как следствие, в ряде случаев компании совершенствуют программы комплаенса и самостоятельно следят за статусом контрагентов, тем самым присоединяясь к американским санкциям. Наряду с другими ведомствами, а в некоторых случаях в непосредственной кооперации с ними, штрафные санкции систематически использует Управление по контролю за иностранными активами министерства финансов США (OFAC).
Штрафные санкции минфина США представляют собой вид принудительных мер, которые принимаются в ответ на нарушение финансовых санкций и предполагают, что объект для урегулирования допущенных нарушений посредством участия в соглашении (settlement agreement) берёт на себя обязательства по выплате штрафа, назначенного ведомством. Под нарушением в данном контексте понимается проведение транзакций, запрещённых в соответствии с нормативно-правовыми актами США. По данным РСМД , в период с 1 января 2009 года по 20 октября 2022 года под штрафы попали 262 физических и юридических лица. Порядка 30 процентов представлены организациями, работающими в финансовом секторе, которые в силу специфики своей деятельности сталкиваются с повышенным риском инфорсмента. Они регулярно проводят большое количество транзакций, следовательно, им может не хватать ресурсов, финансовых, технологических или человеческих, проверять эти транзакции. Однако нельзя исключать и преднамеренные нарушения.
Интересно, что лидерами по попаданию под штрафы минфина США являются американские акторы: 76 процентов столкнувшихся с этим видом принудительных мер за рассматриваемый период, – это американские компании или их совместные предприятия. Данный факт ещё раз подчёркивает отличие санкций, ввиду которых бизнес несёт издержки, от торговых войн, которые преимущественно направлены на создание для своих компаний лучших рыночных условий.
Примечателен опыт применения штрафных санкций против китайских компаний. Назначаемые суммы могут быть внушительными. К примеру, в 2017 году китайская ZTE заключила с OFAC соглашение о выплате 100 миллионов долларов за проведение транзакций в нарушение американских санкций против Ирана. При этом сами кейсы исчисляются единицами, несмотря на продолжающую рост китайско-американскую конфронтацию. Помимо ZTE, штраф был назначен гонконгской Sojitz (Hong Kong) Limited в 2022 году и Jereh Group в 2018 году. Отчасти это связано с активным использованием финансовым ведомством блокирующих вторичных санкций, а также с тем, что на данном направлении ведущую роль играет министерство торговли США, поскольку санкции в отношении Китая всё больше затрагивают вопросы технологий и товаров «двойного назначения».
Общая сумма всех выплат минфину США составила немногим более 5,7 миллиарда долларов, 5,3 из которых выплатили компании финансового сектора, преимущественно из стран Европейского союза, Швейцарии и Великобритании. Рекордную сумму штрафа – более 963 миллионов долларов – заплатил банк BNP Paribas за нарушение режимов санкций США против Судана (действовавших на тот момент), Ирана, Кубы, Мьянмы. Банк провёл 3897 запрещённых транзакций через финансовые институты США. Менеджмент был осведомлён об этом, что стало отягчающим обстоятельством в данном кейсе, так как при расчёте штрафа OFAC учитывает ряд критериев, в том числе осведомлённость руководства. Более того, имел место сговор, что послужило причиной подключения к расследованию министерства юстиции США. Как результат, в совокупности банк должен был заплатить порядка 9 миллиардов долларов.
Может показаться парадоксальным, что американские физические и юридические лица, на долю которых приходится 76 процентов случаев штрафных санкций за 2009–2022 годы, заплатили менее 5 процентов от общей суммы выплат, то есть около 260 миллионов долларов, тогда как их союзники несут основное бремя. Такая асимметрия связана с тем, что компании из ЕС в большей степени были вовлечены в работу с подсанкционными юрисдикциями, например с Ираном. Кроме того, важно, что изрядная часть компаний из стран Европы и Великобритании, попавших под штрафы, – это крупные банки, допустившие сотни и тысячи нарушений. Только на первые десять компаний, выплативших самые большие суммы штрафов, приходится 54 783 нарушений. В 74 случаях количество нарушений, которые допустили американские физические и юридические лица, не превышает десяти, а сами компании охотно идут на сотрудничество с американским регулятором: например, Western Union добровольно сообщил о незначительных нарушениях в OFAC и сотрудничал со следствием.
Между тем в США сохраняется обеспокоенность насчёт ущерба, который несёт американский бизнес в результате санкций. В обзоре политики санкций министерства финансов США 2021 года было упомянуто о намерении адаптировать санкции с учётом интересов небольших компаний, которые могут не обладать достаточными ресурсами для совершенствования комплаенса и, как следствие, по мнению регулятора, склонны отказываться от возможностей развития деловых связей во избежание подобных расходов. Воплощение этой идеи в реальность представляется затруднительным. Тем более речь не идёт об отказе от применения принудительных мер. Впрочем, OFAC в рамках принятия решения всё же оставляет за собой право учесть все обстоятельства компании.
Как правило, столкнувшиеся со штрафом компании исходят из принятия того, что избежать финансового штрафа они не могут, но способны повлиять на его итоговый размер. 143 компании сотрудничали с OFAC в ходе расследования, восемь – нет. Наиболее популярные меры по «исправлению» поведения – модернизация программного обеспечения (предпринята в 38 случаях), организация тренингов для персонала (в 60 кейсах), а также принятие новых сотрудников в специализированные отделы, проведение внешнего аудита, инвестиции в программу комплаенс.
Таким образом, США продолжают руководствоваться установкой повышения эффективности санкций, неотъемлемым условием которого считается обеспечение соблюдения действующих режимов через принудительные меры. Под них часто подпадают американские юридические (и реже – физические) лица, но наибольшие суммы выплачивают европейские финансовые компании. Это вызывает недовольство у союзников и побуждает их искать способы защиты бизнеса, но в глобальных масштабах не влияет на евроатлантическую солидарность в части применения санкций против других стран.
