Перспективы в области контроля над вооружениями на Ближнем Востоке кажутся туманными, если только США и Россия не сделают его своим совместным приоритетом. Это, в свою очередь, позволит им прийти к компромиссу в отношении правовых подходов и договориться о приемлемом соотношении «кнутов» и «пряников», считает Ханна Нотте, политический консультант в Shaikh Group.
В богатой истории американо-российского (а до этого американо-советского) сотрудничества в области контроля над вооружениями и нераспространения оружия массового уничтожения Ближний Восток долгое время занимал центральное место. На Конференции 1995 года по рассмотрению и продлению действия Договора о нераспространении ядерного оружия арабские государства получили заверения в резолюции, поддержанной Россией, США и Великобританией, что государства – участники ДНЯО будут преследовать цель создания свободной от оружия массового уничтожения зоны на Ближнем Востоке. С середины 2000-х годов Россия и США работали в рамках формата «Группа 5+1» над разрешением иранского ядерного спора. Хотя такое сотрудничество никогда не обходилось без трений, его кульминацией стал Совместный всеобъемлющий план действий 2015 года (СВПД). Наконец, российско-американское сотрудничество в вопросе об уничтожении заявленного в Сирии химического оружия (ХО) в 2013–2014 годах расценивалось многими как заметное достижение в области контроля над вооружениями в период роста двусторонних трений.
Однако в последнее время широко распространённые опасения по поводу разрушения двусторонней американо-российской повестки по контролю над вооружениями – с учётом судьбы ДРСМД и договоров об открытом небе и нерешённого будущего СНВ-3 – усугубились серьёзными неудачами в области совместного контроля над вооружениями на Ближнем Востоке. Администрация Дональда Трампа вышла из СВПД в мае 2018 года, начав кампанию «максимального давления» против Исламской Республики. Не менее тревожно и то, что американо-российское сотрудничество по сирийскому химическому оружию превратилось в прямую конфронтацию вокруг усилий по установлению ответственности за его использование. Более пристальный взгляд на эти два примера показывает, что американо-российская дипломатия по контролю над вооружениями на Ближнем Востоке характеризуется тремя конфликтами: между принуждением и согласием, вокруг правового толкования достигнутых соглашений и между контролем над вооружениями и другими мотивами. В конце концов всё сводится к приоритетности тех или иных интересов.
Сирийское химическое оружие: от сотрудничества к конфронтации
Начиная с процесса ликвидации сирийского ХО американо-российскому сотрудничеству в 2013–2014 годах способствовал целый ряд факторов, включая резонанс предыдущих двусторонних обменов информацией о сирийских арсеналах и скромные ожидания позитивного «вторичного» воздействия на американо-российские отношения. Тем не менее ключевую роль играли факторы принуждения и угроз (вспомните угрозу «красной линии» президента Обамы). Россия на этом фоне рассматривала сотрудничество как средство предотвращения возможных военных действий Запада против Сирии после химической атаки в августе 2013 года в Восточной Гуте.
Также было крайне важно, что США и Россия смогли согласовать гибридную правовую основу, лежащую в основе разоружения по химическому оружию, что повлекло за собой как решение Исполнительного совета Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО), так и резолюцию 2118 Совета Безопасности ООН (СБ ООН). В обычных обстоятельствах ликвидация ХО происходит в рамках Конвенции 1997 года о химическом оружии (КХО), которая требует от присоединяющегося государства предоставить всеобъемлющую декларацию обо всём химическом оружии и производственных объектах. Они проверяются посредством инспекций на местах под руководством ОЗХО, прежде чем ОЗХО и государство совместно осуществят план уничтожения ХО. В случае Сирии западные страны настаивали на важных исключениях из этого распорядка, включая принятие резолюции СБ ООН и чрезвычайно жёсткий график уничтожения. В последующем прочтении Россия неоднократно подчёркивала регулярный, основанный на согласии компонент КХО и, следовательно, добровольный и суверенный характер участия Сирии в разоружении. Это привело Вашингтон к дилемме, поскольку потворство хотя бы небольшому взаимодействию с сирийским правительством противоречило принципиальной позиции США, согласно которой президент Башар Асад потерял всякую легитимность как глава государства.
Когда с 2014 года возобновились обвинения в использовании ХО в Сирии, между США и Россией возникли разногласия по поводу установления ответственности, связанные с деятельностью таких структур, как Миссия по установлению фактов (МУФ), Объединённый следственный механизм и Группа ОЗХО по расследованию и идентификации. Западные государства с тех пор сетуют на продолжающееся использование ХО сирийским правительством, которое не сдерживается Россией и которое не смогли предотвратить ни «красная линия» Обамы, ни карательные авиаудары администрации Трампа в апреле 2017 года и в апреле 2018 года. Российские официальные лица, в свою очередь, подвергают сомнению объективность и даже законность недавнего взаимодействия ОЗХО с сирийским досье о ХО. Они также обвиняют западные страны в гибридном подходе к праву: по их мнению, Запад вместо объективного применения международного права занимается «притеснением» Сирии. Этот спор в настоящее время воплощён в ссоре из-за первого отчёта Группы ОЗХО, опубликованного в апреле, в котором ответственность за использование ХО в марте 2017 года возлагается на сирийские ВВС.
СВПД: погоня за двумя зайцами
Что касается ядерной программы Ирана, то свидетельства нарушения Ираном соглашения о гарантиях МАГАТЭ в начале 2000-х стимулировали международные усилия по поиску дипломатического решения. До 2005 года Россия сотрудничала с ЕС, добиваясь принятия Ираном дополнительного протокола МАГАТЭ, что позволило бы агентству без предупреждения посещать иранские ядерные объекты. И когда Иран после президентских выборов Ахмадинежада отверг своё соглашение с Евротройкой, Совет управляющих МАГАТЭ при поддержке России обратился в Совет Безопасности ООН. Москва постоянно подчёркивала право Тегерана на мирное использование ядерной энергии, одновременно выступая против военной составляющей в ядерной программе Ирана. В этом духе Россия смягчала ряд резолюций СБ ООН, касающихся ядерной программы Ирана в период с 2006 по 2010 год, однако вето на них не налагала.
Затем американо-российское сотрудничество в рамках «Группы 5+1» завершилось принятием СВПД 2015 года, который ввёл ограничения на ядерную деятельность Ирана в обмен на отмену (или приостановку) санкций, связанных с ядерной областью. Резолюция СБ ООН 2231, которая одобрила и поддержала выполнение СВПД, предусмотрела, что эмбарго на поставки обычных вооружений Ирану истекает в октябре 2020 года. Сторонам ядерной сделки также была предоставлена возможность восстановить все ограничения ООН, снятые СВПД.
В мае 2018 года администрация Трампа вышла из СВПД, сославшись на озабоченность не только предполагаемыми недостатками «гнилого» соглашения, такими как ограничения срока действия, но и предполагаемым экспортом Исламской Республикой опасных ракет и поддержкой террористов по всему региону. Подчёркивая связь между ядерным досье и тем, что она называет «региональным поведением Ирана», администрация Трампа потребовала, чтобы Исламская Республика начала действовать как «нормальная нация», и инициировала политику «максимального давления», которая включала жёсткие экономические санкции. Поскольку в Резолюцию 2231 никогда не вносились поправки, отражающие выход США из СВПД, Вашингтон недавно пригрозил в одностороннем порядке восстановить все санкции ООН против Ирана, если Совет Безопасности не продлит эмбарго на поставки оружия.
Между тем Россия яростно сопротивлялась тому, что она считает вопиющим нарушением США существующей резолюции СБ ООН и недопустимой увязкой ядерного досье с другими аспектами внешней политики Ирана. Недавние дипломатические попытки США заручиться поддержкой продления эмбарго на поставки оружия, смертельный удар которым был нанесён в ходе голосования в СБ ООН 14 августа, неоднократно отвергались российскими дипломатами, высмеивавшими стремление США «убить двух зайцев одним выстрелом».
Определение дипломатического игрового поля
Несмотря на очевидные различия между сирийским и иранским примерами, они оба демонстрируют три фундаментальных конфликта:
Конфликт между согласием и принуждением (и связанными с ними вариантами кнута и пряника)
В 2013 году осознание реальной военной угрозы имело решающее значение для присоединения Сирии к Конвенции о химическом оружии. В самом деле, похоже, что определённая степень принуждения необходима, особенно на сегодняшнем Ближнем Востоке, чтобы заставить сопротивляющихся лидеров расстаться с тем, что они долгое время считали стратегическим оружием, необходимым для обеспечения выживания режима или борьбы с внешними противниками.
Тем не менее нынешняя тупиковая ситуация вокруг ядерного спора Ирана показывает, что нельзя полагаться только на «кнуты». Кампания администрации Трампа по «максимальному давлению», лишённая каких-либо «пряников» (привлечение с помощью согласованных подходов – один из возможных «пряников», но, очевидно, не единственный), до сих пор не привела к желаемым изменениям в политике Ирана. Россия и Соединённые Штаты в прошлом часто расходились во мнениях относительно правильного баланса между кнутом и пряником в отношениях с игроками на Ближнем Востоке и, вероятно, продолжат это делать. Однако, если Джо Байден будет избран президентом США в ноябре, мы можем увидеть возврат к большему сближению.
Конфликт по поводу толкования международного права
Как уже было отмечено выше, юридические рамки ликвидации ХО в Сирии имели гибридный характер, что создавало возможность для будущих разногласий относительно мандата ОЗХО по проверке первоначальных заявлений Сирии о химическом оружии и расследованию применения ХО. Короче говоря, гибридная структура договорённостей была как ключом к первоначальному успешному сотрудничеству, так и средством его последующей эрозии. Аналогичное юридическое оспаривание охватило теперь иранскую ядерную проблему. Утверждение администрации Трампа о том, что она остаётся законной стороной Резолюции 2231, несмотря на выход США из СВПД, считается Россией несостоятельным. Похоже, что по мере того, как совместный американо-российский интерес к контролю над вооружениями вытесняется другими расчётами, основные соглашения всё чаще оспариваются, причём Москва и Вашингтон предлагают тонкие юридические интерпретации для обоснования своих доводов. Вместо того чтобы доносить правду до власть имущих, соглашения по контролю над вооружениями теперь отражают то, что хотят услышать их могущественные архитекторы.
Контроль над вооружениями и другие мотивы
Конфликты, связанные с принуждением и согласием, а также юридическими толкованиями конкретных соглашений сводятся к более широкой проблеме: слишком часто цели контроля над вооружениями сталкиваются с другими мотивами, особенно в динамичном контексте современного Ближнего Востока. В Сирии российско-американское сотрудничество в 2013 году стало возможным благодаря краткосрочному сближению интересов. Для официальных лиц США преследование узких интересов химического разоружения было благородным делом, даже если Вашингтону пришлось «стиснуть зубы» и согласиться на роль сирийского правительства в этом процессе. Россия, с другой стороны, сумела предотвратить военные действия и поняла, что система гибридного разоружения укрепит позиции президента Асада. Когда с 2014 года возобновились атаки с применением химического оружия, краткий момент сближения интересов США и России был утерян. В свою очередь, сделав приоритетом узкую заинтересованность в достижении ядерного соглашения с Тегераном в 2015 году, администрация Обамы отложила другие соображения, такие как озабоченность по поводу внешней политики Ирана, на потом. Под натиском лидеров стран Персидского залива и Израиля администрация Трампа затем поспешила исправить этот «первородный грех» СВПД, игнорируя аргумент Ирана (поддерживаемый Россией) о том, что недопустимо поднимать вопросы, изначально считавшиеся «не имеющими отношения к СВПД по взаимному согласию».
Вывод
Эти конфликты по-прежнему будут определять американо-российскую дипломатию по контролю над оружием массового уничтожения на Ближнем Востоке. Тем не менее решающим является последний вопрос – степень, в которой контроль над вооружениями оттесняется на задний план другими соображениями. Судя по примерам сирийской ликвидации химического оружия и иранского ядерного спора, перспективы в области контроля над вооружениями в регионе кажутся туманными, если только США и Россия не сделают его своим совместным приоритетом. Это, в свою очередь, позволит им прийти к компромиссу в отношении правовых подходов и договориться о приемлемом соотношении «кнутов» и «пряников». Но пока их более широкие интересы в регионе и двусторонние отношения так сильно расходятся, как сейчас, не стоит тешить себя надеждами.
