Реформа Совета Безопасности ООН имеет решающее значение, поскольку Совбез является основой международной легитимности применения силы, санкций и миротворческих операций. Однако ныне СБ ООН отражает распределение власти после Второй мировой войны, а не в XXI веке. Когда развивающиеся державы не доверяют легитимности Совета Безопасности ООН, они начинают игнорировать его и возвращаются к односторонним действиям и региональной блоковой политике, что увеличивает риск просчётов и войн, пишет Херамб Подар.
Экономика Индии сейчас больше, чем экономика Великобритании. Африканские страны предоставляют 52 процента миротворцев ООН. Никто из них не имеет постоянного места в Совете Безопасности. Власть СБ ООН основана не на силе, а на консенсусе. По мере развития экономик непостоянных членов и превращения их в крупных геополитических игроков они обретают волю и способность игнорировать то, что утверждает Совет. Это переворачивает традиционную динамику власти: право вето было призвано предотвратить действия Совета против интересов «большой пятёрки», но, будучи исключёнными из процесса, восходящие державы могут просто отказаться от выполнения решений СБ, в формировании которых они не принимали участия. Механизм ООН даёт симметричный сбой. Режим санкций, разработанный без участия Индии или обеспечения его соблюдения Бразилией, становится резолюцией на бумаге; миротворческие мандаты, развёрнутые без согласия африканских лидеров, превращаются в миссии, от которых отказываются страны, предоставляющие войска. Когда крупные державы могут игнорировать то, на что они не могут наложить вето, само вето становится пустышкой.
Совет Безопасности ООН состоит из пяти постоянных и 10 непостоянных членов. Непостоянные члены избираются региональными блоками на двухлетний срок на Генеральной Ассамблее. В отличие от Генеральной Ассамблеи ООН они могут принимать резолюции, имеющие обязательную юридическую силу, и при определённых обстоятельствах даже одобрять применение силы.
Призывы к реформированию структуры СБ ООН и включению в его состав стран Африки, Латинской Америки и Азии звучали неоднократно. Генеральный секретарь ООН Антониу Гутерриш утверждал: «Реформа Совета Безопасности необходима и давно назрела». Необходимость расширения также была признана в недавно принятом ООН Пакте во имя будущего.
С момента основания ООН и реформ 1965 года механизмы распределения мест непостоянных членов устарели. Например, группа Западной Европы, состоящая из 26 членов, и группа Азиатско-Тихоокеанского региона, состоящая из 53 членов, имеют по два выборных места в Совете, хотя значительно различаются по численности.
С момента вступления в силу в 1945 году Устав ООН претерпел лишь две крупные реформы. Пути реформирования, изложенные в статье 108 Устава ООН, включают голосование 193 государств-членов на Генеральной Ассамблее, которая должна одобрить реформу большинством в две трети голосов. Затем поправка должна быть ратифицирована не менее чем двумя третями государств-членов, включая пять постоянных членов Совета Безопасности.
Однако на протяжении истории Совет Безопасности ООН реформировался только тогда, когда геополитические кризисы легитимности совпадали с согласием великих держав. Согласно статьям 108 и 109 Устава ООН, постоянные члены Совета Безопасности Организации Объединённых Наций («большая пятёрка») имеют право заблокировать любые изменения права вето в Совете Безопасности ООН, которым они обладают.
Расширение 1963 года иллюстрирует эту динамику. К началу 1960-х годов число членов ООН выросло с 51 до более чем ста государств, однако состав Совета – пять постоянных и шесть непостоянных членов – оставался неизменным на уровне 1945 года. Диспропорция стала особенно очевидной, поскольку африканский и азиатский блок из 53 членов занимал такое же количество непостоянных мест, как и более мелкие региональные группы, при этом составляя большинство в Генеральной Ассамблее. Африканские государства уже создали Организацию африканского единства (1963) и развивали панафриканское сотрудничество в области безопасности вне структур ООН. Перед «большой пятёркой» стоял выбор: блокирование расширения сохранило бы их долю голосов, но поставило бы под угрозу влияние Совета. Согласие на расширение ослабило бы их власть, но сохранило бы авторитет института, а вместе с ним и их способность определять повестку дня. Реформа сохранила право вето «большой пятёрки» и постоянный статус, добавив при этом ещё четыре непостоянных места. Генеральная Ассамблея одобрила расширение после ратификации двумя третями государств-членов, включая всех пятерых постоянных членов.
Передача места КНР в 1971 году произошла по иному сценарию. Резолюция 2758 Генеральной Ассамблеи признала Китайскую Народную Республику законным представителем, передав ей членство от Китайской Республики (Тайвань). Это не была поправка к Уставу, требующая ратификации со стороны «большой пятёрки», а решение о полномочиях, принятое простым большинством голосов Генеральной Ассамблеи. Это демонстрирует, что некоторые изменения в составе Совета могут происходить вне процесса внесения поправок в статью 108.
Риск неактуальности, который послужил причиной реформы 1963 года, сейчас снова материализуется, но постепенно. Группа БРИКС расширилась с 6 до 10+ членов и разрабатывает альтернативные системы платежей. Региональные державы всё чаще ведут двусторонние переговоры по вопросам безопасности, информируя Совет, но не запрашивая его мандат. Санкции СБ ООН сталкиваются с частичным несоблюдением, когда крупные экономики за пределами «большой пятёрки» не поддерживают их, что делает исполнение чисто символическим. Африканские государства, предоставляющие более половины миротворческих войск, начали отказываться от миссий, в которых они не обладают полномочиями принимать решения, что делает соблюдение санкций транзакционным, а не автоматическим. Тем временем новые проблемы, в частности изменение климата, пандемии и управление ИИ, требуют координации со стороны растущих держав, включая Индию, Бразилию и Индонезию, чего нынешняя структура «большой пятёрки» не в состоянии обеспечить. Это подталкивает государства к созданию параллельных механизмов вне рамок ООН. Если исключённые государства стремятся к сотрудничеству в области безопасности в других местах, СБ ООН рискует превратиться в форум, который крупные державы обходят стороной, вместо того чтобы на него полагаться.
К сожалению, основные предложения по реформе также должны продвигать интересы действующих членов «большой пятёрки». В «большую четвёрку» входят Индия, Япония, Бразилия и Германия. Эти четыре страны являются крупными экономическими и политическими державами, которые считают, что их глобальный вес не отражён в составе Совета. По данным Стокгольмского международного института исследований проблем мира, по состоянию на 2024 год «большая пятёрка» и «большая четвёрка» вместе представляют 8 из 10 стран с самыми высокими военными расходами в мире и 9 из 10 стран с самым высоким ВВП по паритету покупательной способности, согласно данным Международного валютного фонда.
Индия предложила в качестве компромисса изначально не предоставлять новых прав вето новым постоянным членам, отложив это на переходный период. «Большая четвёрка» стремится к созданию шести новых постоянных мест: четырёх для себя (Индия, Бразилия, Германия, Япония) и двух для Африки (по выбору африканских стран).
Другие модели реформ включают в себя Эзулвинский консенсус Африканского союза (АС), который предложил добавить два постоянных и пять непостоянных мест для африканских государств в Совете Безопасности ООН. Мотивация сосредоточения внимания на Африке заключается в том, что Африка вносит значительный вклад в миротворческие операции ООН и непропорционально сильно затронута решениями Совета Безопасности ООН, но при этом не представлена среди постоянных членов.
Даже в странах Глобального Юга нет консенсуса относительно того, как добавить больше мест, на фоне внутренних разногласий и опасений по поводу новых властных структур, которые могут изменить региональный и глобальный экономический порядок. Конкуренция между региональными блоками за распределение новых мест также препятствует принятию предложений. Наиболее заметно страны, входящие в Объединение за консенсус (также известные как «Кофейный клуб»). Они выступают против потенциальных новых постоянных членов.
Для того чтобы реформы действительно произошли, «большая пятёрка» должна рассматривать их как сохранение своей легитимности, а не как ослабление своей власти. В 1963–1965 годах «большая пятёрка» договорилась увеличить число непостоянных мест в Совете Безопасности ООН, чтобы избежать раскола между ООН и недавно деколонизированными странами. Каждый постоянный член публично поддерживает принцип реформы Совета Безопасности ООН и заявки других стран на постоянные места, хотя эти заявления редко приводят к конкретным действиям.
Некоторые члены «большой пятёрки» выступали за поэтапные реформы для восстановления легитимности. Франция с середины 2000-х годов выступает за добровольное ограничение права вето в случаях массовых зверств, геноцида, преступлений против человечности и военных преступлений. В 2013 году межрегиональная группа из 27 малых и средних государств запустила инициативу «Подотчётность, согласованность и прозрачность», разработав Кодекс поведения, призывающий постоянных членов воздерживаться от наложения вето на резолюции, касающиеся массовых зверств. По состоянию на 2020 год Кодекс поддерживают 120 государств-членов, включая двух членов «большой пятёрки» (Францию и Великобританию). Однако модель 1963 года показывает, что реформа становится возможной, когда цена бездействия превышает цену компромисса. Полноценное соглашение о реформе, вероятно, будет включать «дифференцированное постоянное членство», при котором новые постоянные члены будут добавляться без немедленного права вето, с механизмом пересмотра через пятнадцать-двадцать лет. Если Совет Безопасности ООН не проведёт реформы, он потеряет легитимность, а если легитимность будет утрачена, то Совет потеряет и значимость. В результате великие державы лишатся единственной общепризнанной системы управления кризисами. Вопрос в том, увидят ли страны «большой пятёрки» этот порог до того, как он будет перейдён.
