Главная причина неэффективности Совета Безопасности ООН на современном этапе заключается в столкновении двух противоречащих друг другу видений мира, а вовсе не в его составе, наличии или отсутствии права вето или правилах процедуры, считает Рейн Мюллерсон, почётный профессор Таллиннского Университета. При этом, если возобладает модель однополярного мира, Совет Безопасности может вообще утратить смысл своего существования.
Организация Объединённых Наций создана, чтобы «поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» (Статья 1 (1) Устава ООН). Главным органом, ответственным за выполнение этой задачи, выступает Совет Безопасности.
На протяжении 75 лет своего существования Совет Безопасности далеко не всегда оправдывал надежды, возложенные на него после двух мировых войн, за одно поколение ввергших человечество в невыразимое горе. Тем не менее он внёс существенный вклад в исполнение основных целей ООН. Одной из достаточно эффективных областей его работы стала миротворческая деятельность, хотя её ведение прямо не предусмотрено Уставом ООН. В мае 1948 года Совет Безопасности создал Орган Организации Объединённых Наций по наблюдению за выполнением условий перемирия (ОНВУП) и поручил ему способствовать поддержанию перемирия между Израилем и соседствующими с ним арабскими государствами. Вслед за ОНВУП в январе 1949 году появилась Группа военных наблюдателей Организации Объединённых Наций в Индии и Пакистане, в задачи которой входило наблюдение за соблюдением режима прекращения огня между Индией и Пакистаном в районе Джамму и Кашмира. Такие миссии иногда в шутку называют органами, созданными согласно «Главе VI с половиной» Устава ООН. Именно с ними, пожалуй, связаны самые большие успехи в работе ООН, благодаря чему организация была удостоена в 1988 году Нобелевской премии мира. Эти структуры прошли путь от относительно незатейливых миссий наблюдателей до операций, занимающихся вопросами принуждения к миру, государственного строительства, продвижения демократии, защиты прав человека и множеством других частных вопросов. Они не только приобрели богатый опыт, но и научились эффективно решать поставленные перед ними задачи. Не все из этих многогранных операций по поддержанию мира были одинаково успешными во всех аспектах своей деятельности. Порой, концентрируясь на выполнении одного задания, они оказывались не в состоянии выполнять другие задачи. Например, если посвящать все внимание привлечению к суду нарушителей прав человека, это может негативно сказаться на мирном процессе, хотя и общеизвестно, что мира без справедливости не бывает.
Совет Безопасности также внёс существенный вклад в урегулирование различных международных и внутренних споров и разрешение конфликтных ситуаций. Своими решениями он способствовал созданию посреднических групп, оказанию услуг или проведению миссий по установлению фактов. Такие инициативы нередко заканчивались успехом, помогая предотвращать возникновение конфликтных ситуаций и добиваться деэскалации не только в отношениях между странами, но и внутри отдельных государств. Осуществлением таких миссий занимается либо Генеральный секретарь ООН, либо его специальные представители.
Успешность деятельности Совета Безопасности в начале 1990-х годов по созданию специальных уголовных трибуналов, а именно Международного трибунала по бывшей Югославии (МТБЮ) и Международного уголовного трибунала по Руанде (МУТР), представляется более спорной. Вера в то, что международное уголовное право и судебные инстанции окажутся в состоянии внести существенный вклад в дело поддержания и восстановления мира и безопасности, оказалась преждевременной. Многие из тех, кто был признан виновным приговором МТБЮ, воспринимаются их соотечественниками как герои. Вслед за этими двумя трибуналами появился Международный уголовный суд (МУС), но своими скудными результатами он вновь продемонстрировал, что уголовная юстиция не в состоянии играть сколь-нибудь значимую роль в международных отношениях, которые преимущественно определяются политическими отношениями.
Совет Безопасности подошёл к своей 75-й годовщине не в лучшей форме, и это совсем не связано с коронавирусом или неприязнью Дональда Трампа к многосторонней дипломатии. По мнению многих экспертов, дело заключается в том, что состав и правила процедуры Совета перестали соответствовать, а может, изначально не соответствовали, реалиям XXI века и тем проблемам, которые он принёс. Они считают, что давно пора провести кардинальную реформу Совета Безопасности. Однако, как мне представляется, основные факторы, которые не дают возможности главному органу ООН должным образом исполнять свои обязанности, не связаны ни с коронавирусом, ни с позицией администрации Трампа, ни даже с неактуальностью правил функционирования и формирования Совета.
Изначально в Совет Безопасности входило 11 государств, включая 5 постоянных членов в лице Китая, Соединённого Королевства, СССР, США и Франции. С 1965 года его состав расширился до 15 государств, из которых те же 5 стран (после исчезновения СССР его место заняла Российская Федерация) постоянно представлены в Совете. Согласно статье 27 Устава ООН, решения Совета по вопросам, не связанным с процедурой, то есть самые важные решения, принимаются только при условии совпадения голосов всех постоянных членов Совета. Это правило подразумевает так называемое право вето. Многие эксперты, юристы, а также большинство стран, не вошедших в число избранных, считают эту норму недемократичной, поскольку она лишает Совет возможности принимать необходимые решения, если они не по душе хотя бы одному из постоянных членов. Практика последующих лет позволила несколько смягчить требование о наличии полного единогласия. Было сочтено, что воздержание постоянного члена в ходе голосования не рассматривается как применение им права вето. Однако смягчение правил было уравновешено появлением так называемого права «двойного вето», согласно которому при возникновении спора о том, считать ли определённый вопрос процедурным или нет, решение принимается в качестве непроцедурного вопроса.
В 1945 году в ООН был 51 член, а в 1965 году, когда количество непостоянных членов Совета Безопасности выросло с 6 до 10, общее членство в организации достигло 117. В настоящее время ООН насчитывает 193 члена, а значит, Совет Безопасности стал ещё менее представительным, чем он был изначально. По мнению многих критиков, неэффективность Совета Безопасности объясняется его недемократичностью и в особенности применением или угрозой применения права вето одним или несколькими из его постоянных членов. Кроме того, почему в составе Совета постоянно представлены именно эти пять государств, а не, например, Германия или Япония, опережающие по своему экономическому могуществу некоторых постоянных членов, или Индия – вторая страна мира по размеру населения? Вызывает также вопросы, почему два континента в лице Африки и Южной Америки вообще не представлены в числе избранных?
Все эти вопросы актуальны и важны, по крайней мере кажутся таковыми. Мир действительно сильно изменился за 75 лет, прошедших с момента основания ООН. Деколонизация привела к кардинальной перестройке геополитического устройства мира, и ООН с её Советом Безопасности сыграли в этом процессе важную роль. Соответственно, многие выступают за срочную реформу Совета Безопасности, включая реализацию самых радикальных предложений, таких как отмена права вето и увеличение числа постоянных членов. Но чем больше я размышляю над этим, тем меньше верю в возможность и даже необходимость глубокого преобразования Совета Безопасности. Почему я так думаю?
Во-первых, я исхожу из прагматичной и даже немного циничной логики. В нынешней ситуации проведение таких реформ представляется практически неосуществимым. Ни один из постоянных членов Совета Безопасности не готов отказаться от права вето. В лучшем случае, что крайне маловероятно в обозримом будущем, они могут согласиться на добровольное ограничение использования права вето в определённых случаях или при определённых обстоятельствах. Что касается вопроса о включении в число постоянных членов новых стран, например, Индии, Германии, Японии, Бразилии или других государств, всегда найдётся кто-либо, кто будет категорически против включения в Совет кого-нибудь из их числа. Как мы помним, для утверждения любых преобразований Совета Безопасности требуется обеспечить совпадение голосов его постоянных членов.
Однако помимо соображений практического характера, продиктованных сутью вопроса (макиавеллистический подход к изучению мировой политики всегда актуален), есть и другие причины, которые заставляют задуматься о целесообразности внесения существенных изменений в Устав ООН.
В настоящее время наличие таких недостатков в Уставе ООН совершенно не мешает Совету Безопасности эффективно решать проблемы роста террористической угрозы, распространения межэтнических и межрелигиозных конфликтов, пандемии, киберпреступности, глобального потепления и другие вопросы. Скорее речь идёт о геополитической конфигурации, сложившейся в результате столкновения двух противоположных представлений о мире – с одной стороны, сохранение тенденций, сформировавшихся в период однополярного мира 1990-х годов, с другой стороны, принятие нарождающейся многополярности и умение управлять ею. В начале 1990-х годов казалось, что холодная война позади. Тогда Совет Безопасности ООН оказался в состоянии, например, должным образом отреагировать на вторжение Ирака в Кувейт. Однако я бы не стал идеализировать 1990-е или называть реакцию ООН на иракскую агрессию примером для подражания. Единственная оставшаяся тогда сверхдержава начала диктовать свои правила игры, ожидая от остальных беспрекословного послушания и лояльности. В 1999 году НАТО в обход Совета Безопасности применила военную силу против Сербии из-за Косово. Это был первый случай незаконного применения военной силы в центре Европе после Второй мировой войны. В 2003 году Вашингтон при поддержке Лондона начал вторжение в Ирак, несмотря на то, что даже два союзника по НАТО в лице Франции, имеющей место постоянного члена Совета Безопасности, и Германии, которая на тот момент также была представлена в Совете в качестве непостоянного члена, были против применения силы против Ирака. Всё это отрицательно сказалось на авторитете Совета Безопасности.
В 2011 году НАТО проводила операцию против Ливии с согласия Совета Безопасности. За принятие Резолюции 1973 голосовали 10 членов совета, и ещё 5 (Китай, Россия, Германия, Бразилия и Индия) воздержались. В ней говорилось о необходимости «принимать все необходимые меры» для защиты гражданского населения Ливии. Однако силы НАТО практически сразу вышли за пределы предоставленных им полномочий, решив провести операцию по смене режима, что привело к убийству главы страны Муаммара Каддафи. Зная, что сейчас происходит в этих странах, есть все основания утверждать, вторя знаменитому высказыванию Талейрана, что это было хуже, чем преступление – это была ошибка. Те, кто злоупотребил мандатом Совета Безопасности, совершил преступление, а те, кто воздержались при голосовании и не наложили вето на проект Резолюции 1973, допустили ошибку.
Хотя особый статус постоянного члена Совета Безопасности может показаться недемократичным, встаёт вопрос, а что вообще значит демократия в межгосударственных отношениях? Соответствует ли правило «одно государство, один голос» демократическим принципам? При таком раскладе мнение одного китайского избирателя во много тысяч раз уступает по значимости мнению гражданина Науру. Концепция демократии появилась и развивалась в рамках так называемых национальных государств, но если считать, что она применима к межгосударственным отношениям, то смысл у неё должен быть совсем иным. Нужно учитывать существование между странами огромных различий с точки зрения их размера, уровня развития, культурного и религиозного разнообразия, а главное, что ни одно государство или группа стран не должны обладать возможностью устанавливать правовые нормы и навязывать их другим странам. В истории международных отношений можно найти пример такого института. Его называют принципом «баланса сил», без которого международное право просто не может существовать. Об этом писал известный швейцарский юрист Эмер де Ваттель ещё в XVIII веке, то есть до Венского конгресса 1815 года, нормативно закрепившего создание так называемой системы Европейского концерта, обеспечившей самый продолжительный в Европе период относительного мира. Даже в период холодной войны, к которому я не испытываю никакой ностальгии, противовесом надменности и безответственности одной сверхдержавы служили влияние и могущество другой сверхдержавы. Международное право и институты, включая Совет Безопасности, справлялись с поддержанием международного мира и безопасности в силу существования соответствующего баланса сил.
Очевидно, что если отметить право вето, Совет Безопасности сможет принимать больше резолюций. Но добьётся ли он их исполнения? Вряд ли. В этом случае вполне реалистичны два возможных негативных сценария, которые нельзя считать взаимоисключающими. В первом сценарии Совет начинает принимать решения, не имеющие законной силы, и таким образом превращается в совещательный орган. Во втором сценарии попытки добиться принудительного исполнения решений, которые могущественные государства (и не только постоянные члены) считают посягательством на свои жизненные интересы, не только приведёт к обострению конфликтов и противоречий, но и может обернуться вооружёнными конфликтами.
Выше было показано, что главная причина неэффективности Совета Безопасности ООН на современном этапе заключается в столкновении двух противоречащих друг другу видений мира. В заключение хотелось бы отметить, что если модель однополярного мира возобладает, необходимость в праве вето отпадёт, а получение статуса постоянного члена Совета Безопасности утратит свою привлекательность. Кроме того, сам Совет Безопасности может утратить смысл своего существования. Из соображений эффективности имперский центр может доносить свои решения непосредственно до властей на местах, как это было в случае с Гонконгом, пока он находился под контролем Лондона. Возможно, самая секретная информация будет предоставляться членам альянса «Пять глаз» из расчёта получения обратной связи, хотя их мнение не всегда будет учитываться. От остальных же будет требоваться лишь неукоснительное повиновение. Но понравится ли такая система другим странам мира, и примут ли они ее появление? Очевидно, что большинство из них нет.
По моему мнению, единственной альтернативой такому миру может стать многополярная международная система, в которой баланс сил рассматривался в качестве незаменимого условия мира на Земле, несмотря на все свойственные такой системе недостатки. В беседе с редакторами журнала Time перед своим визитом в Китай, президент Ричард Никсон высказал такую точку зрения о системе Европейского концерта XIX века:
«Мы должны помнить, что единственным условием продолжительных исторических периодов мира было равновесие сил. Ведь именно тогда, когда одна из наций становится значительно сильнее своего потенциального соперника, возникает опасность войны. Поэтому я полагаюсь на мир, где Соединенные Штаты обладают могуществом. Я думаю, что такой мир будет и лучше и безопаснее, когда у нас будут здоровые и сильные Соединенные Штаты, Европа, Советский Союз, Китай, Япония, взаимно уравновешивающие друг друга, не действующие друг против друга, создающие баланс сил» .
Дипломатическая деятельность Киссинджера и визит Никсона в Китай в 1972 году, среди прочего, были нацелены на обеспечение равновесия с Советским Союзом. Реалистический взгляд тандема Никсон-Киссинджер разительно отличается от мессианской, утопической идеи построения лучшего мира, ради которой уничтожаются целые общества, и погибают тысячи, а может и миллионы людей. Киссинджер предупреждает нас, что достижение стабильного баланса сил сейчас не менее актуально, чем во времена Вестфальской системы международных отношений. Он пишет:
«Для установления подлинного мирового порядка его элементы, сохраняя собственные ценности, нуждаются во второй культуре, которая является глобальной, структурированной и правовой, – в концепции порядка, выходящей за рамки перспектив и идеалов какого-либо отдельного региона или одной страны. В этот момент истории и произойдет модернизация Вестфальской системы за счет наполнения ее современными реалиями» .
На сегодняшний момент Совет Безопасности ООН представляется наилучшей структурой для решения вопросов международного мира и безопасности. Когда действующие постоянные члены прекратят словесную перепалку на заседаниях Совета, а за его пределами откажутся от попыток добиться или сохранить военное превосходство и признают, что, несмотря на все различия их систем в политическом, экономическом, социальном, культурном и религиозном плане, им нужно уравновешивать свои интересы, только тогда они, возможно, также найдут способ реформировать Совет Безопасности, чтобы его состав лучше отражал международное сообщество государств XXI века и действовал эффективнее.
