Хотя вопрос о новом расширении ЕС в последние годы не относился к числу широко обсуждаемых, возможность того, что это когда-либо произойдёт, мало кем отрицалась. В начале февраля этого года Еврокомиссия выступила с рядом документов, определяющих контуры стратегии ЕС в отношении балканских стран, претендующих на вступление в Союз.
По духу и форме документы совсем не новы, но заложенная в них степень неопределённости возросла. Комментируя новую стратегию, председатель Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер отметил, что в 2025 году ЕС может принять в свои ряды одну из стран Западных Балкан. Сказано это было не для того, чтобы стимулировать соответствующие надежды, но чтобы дать понять – раньше обозначенного времени расширения ЕС не будет, речь идёт не обо всех странах региона, а соответствие критериям членства уже не является важнейшим аргументом. Всего на вступление в ЕС претендуют шесть стран – Сербия, Черногория, Македония, Босния и Герцеговина, а также Албания и частично признанная республика Косово (признаваемая в России частью Сербии). Наибольшие шансы в этом списке у Черногории, которая уже является членом НАТО, вынесла из своего югославского прошлого наименее конфликтное наследство и в целом является самой небольшой среди своих балканских соседей. Иными словами, Европа практически не заметит присоединения Черногории к ЕС, что по нынешним временам в Брюсселе может оцениваться лишь положительно.
Впрочем, не исключено, что Жан-Клод Юнкер имел ввиду нежелательность расширения в принципе, а упоминание о возможностях для «одной из стран» очень походит на простую фигуру речи. Ничуть не более оптимистичен в своих заявлениях еврокомиссар по вопросам расширения и политике соседства Йоханнес Хан, утверждающий, что короткого пути в ЕС просто нет.
Нынешняя линия ЕС на отказ от расширения не может быть вечной, и страны-претенденты могут рассчитывать, что с уходом Жан-Клода Юнкера с поста главы Еврокомиссии в 2019 году доминирующая парадигма претерпит изменения. Если подходить к его словам с юмором, то можно вспомнить, что ещё год назад он публично заявлял, что не видит «ни одной страны, которая была бы готова вступить в ЕС до 2020 года», теперь же он предположил существование одной, которая сможет это сделать в 2025 году – и это можно считать прогрессом.
В настоящее время из числа так называемой «западнобалканской шестёрки» статусом стран-кандидатов на вступление в ЕС не обладают только Босния и Герцеговина, а также Косово. Причём сам по себе статус кандидата предполагает лишь переговоры о вступлении, которые могут идти бесконечно долго и не обязательно должны завершиться результативно. Опыт Турции может служить этому наглядным примером.
Позитивная смена риторики произошла в конце 2016 – начале 2017 года, накануне выборов в Македонии и Сербии. «Европейская надежда» сама по себе не могла серьёзно повлиять на их исход, но в ЕС рассматривают перспективы европейской интеграции как необходимую составляющую внутриполитического дискурса балканских стран, периодически нуждающейся в подпитке. То, что вопрос расширения ЕС не рассматривается как важный, демонстрирует тот факт, что в опубликованной в марте 2017 года «Белой книге» были предложены пять сценариев развития ЕС после Brexit, но вопрос о возможном расширении Союза даже вскользь не был затронут.
Следует отметить, что все возможные преимущества, которые новые члены могли бы получить в результате евроинтеграции, явно не будут теми же, что для вступивших в ЕС ранее.
Во-первых, целый ряд стран готовится к вступлению в то самое время, когда в стане новых членов ЕС раздаётся всё больше голосов недовольных проектом многоскоростного ЕС. При любом раскладе их положение в ЕС будет серьёзно отличаться от того, каким в данный момент обладают малые восточноевропейские страны.
Во-вторых, серьёзно сокращаются фонды, задача которых состоит в перераспределении средств с целью выравнивания экономик отстающих членов. Это является как следствием сокращения поступлений в связи с выходом Британии, так и смены структуры расходов.
Впрочем, для балканских стран вступление в НАТО и ЕС представляет собой не только вопрос исторического выбора или получения экономической помощи. В немалой степени это также вопрос стабильности и поиска внешнего модератора. До этого страны с недавним опытом конфликтов в ЕС не вступали. Можно ли гарантировать, что между балканскими странами не вспыхнет новый конфликт, который на сей раз будет конфликтом внутри ЕС?
В комментариях Жан-Клода Юнкера обращает внимание его обещание больше не принимать в ЕС ни одну страну с нерешёнными пограничными вопросами. Это особенно актуально для Сербии – и не только из-за косовской проблемы, но и в связи с тем, что в сербской политике присутствует ещё и боснийский вопрос. Босния и Герцеговина мало кем рассматривается как государство с потенциалом дальнейшего развития. Поэтому в Сербии, как и в соседней Хорватии, втайне ждут распада страны с последующим присоединением национальных регионов. Это не стало в своё время мотивом замедления европейской интеграции для Хорватии, но может стать таковым для Сербии.
Из всех стран региона в наиболее сложном положении находится Македония. Не без влияния внешних сил дестабилизируется обстановка в стране, что вынуждает её идти на практически любые уступки европейским партнёрам. Скорая реакция властей Македонии на новую балканскую стратегию ЕС говорит о многом – власти заявили о готовности изменить официальное название страны, чтобы вступить в НАТО и ЕС, а также о готовности переименовать аэропорт имени Александра Македонского.
Ещё одной проблемной территорией является Косово. Европейская комиссия понизила статус Косово после нажима Испании. В опубликованном 6 февраля документе исключены все упоминания из предыдущих проектов о праве Косово претендовать на членство в ЕС наравне с такими странами, как Сербия и Черногория. В нём говорится об «исторической возможности» для «западнобалканских стран», в то время как в более ранних вариантах текста упоминалось о возможностях для «всех шести западнобалканских партнёров». В тексте заявлено, что Косово будет «продвигаться по европейскому пути, как только позволят объективные обстоятельства» (под обстоятельствами подразумевается то, что в настоящее время Испания и четыре других члена ЕС не признают независимости края от Сербии).
В начальных редакциях было отмечено, что нормализация отношений будет «ключевым элементом на пути Сербии и Косово в ЕС» и что это должно произойти «самое позднее к концу 2019 года» (т.е. пока Еврокомиссию возглавляет Жан-Клод Юнкер). Но в итоговом документе сказано, что «необходима всеобъемлющая, юридически обязательная нормализация отношений между Сербией и Косово, с тем чтобы они могли продвигаться далее по европейскому пути», а 2019 год (как указание срока) был опущен.
Среди европейских политиков – как на национальном уровне, так и в Брюсселе, – нет единства по вопросу о дальнейшем расширении ЕС. Глава европейской дипломатии Федерика Могерини заявила, что всё ещё надеется, что Сербия и Косово придут к сделке к 2019 году. «Сегодня очевидно, и это месседж – у нас общее будущее в Европейском союзе, – сказала Могерини, добавив: – Давайте приведём Западные Балканы в Европейский союз, и не в далёком будущем, а в нашем поколении».
Ситуация действительно может стать более благоприятной после ухода Жан-Клода Юнкера со своего поста в 2019 году, но имеются все шансы, что может произойти и обратное. Многое будет зависеть от того, насколько серьёзное продолжение получат уже оформившиеся разногласия между «старой» и «новой» Европой. Отказ восточноевропейских стран принимать мигрантов по квотам, определённым в Брюсселе, был связан не только с их несогласием с самой перспективой прибытия мигрантов и даже не с миграционной политикой ЕС, сколько с моделью принятия решений, в которой их голос может совершенно не учитываться. Не меньший разлад во взаимоотношения с Брюсселем внесли антидемократические тенденции в Венгрии, Польше и Румынии. На фоне попыток утверждения многоскоростной модели развития ЕС, новые примеры неповиновения национальных правительств евробюрократии, по всей видимости, не заставят себя ждать. Поэтому в дальнейшей судьбе западнобалканских государств многое будет зависеть даже не от них самих и их готовности идти навстречу пожеланиям Брюсселя, сколько от того, останутся ли восточноевропейские страны нарушителями спокойствия в ЕС. Если Брюссель в ближайшие годы не сумеет сформировать эффективную систему поддержания дисциплины стран-членов, то вступление западнобалканских стран в ЕС, кроме Черногории, представляется очень сомнительным.
В Европе хорошо осознают, что балканские страны не только придут в ЕС с собственным грузом исторических проблем, но и почти неизбежно станут новыми нарушителями дисциплины. На сегодняшний день ситуация такова, что руководство ЕС способно влиять на политику стран-кандидатов, но практически полностью теряет инструменты воздействия, как только европейская интеграция становится свершившимся фактом. Примером может быть неповиновение Хорватии решению Международного арбитражного суда в Гааге по территориальному спору со Словенией, разгоревшемуся вокруг акватории Пиранского залива в Адриатическом море. Хорватия решение не принимает, обосновывая это выходом из арбитража. Ситуация накалилась настолько, что обе стороны стягивают полицейские силы в спорный район, а хорватские полицейские сопровождают лодки рыбаков, чтобы при необходимости оказать сопротивление словенским полицейским. Ситуация стала своего рода тестом на дееспособность для Еврокомиссии, к которой обратилась Словения с просьбой оказать влияние на Хорватию и добиться исполнения решения суда. Однако реальных инструментов исполнения третейской роли у Брюсселя недостаточно.
Европейские политики прекрасно сознают снижение привлекательности ЕС для соседей с точки зрения интеграции, развития экономических связей – и даже в качестве политико-культурного ориентира. Заявление Йоханнеса Хана симптоматично: он отмечает, что ЕС должен меньше бояться конкуренции за сферы влияния с Россией и Китаем. Странам ЕС принадлежит преимущественная доля торговли и иностранных инвестиций Западных Балкан. Он отметил, что только Австрия (его родная страна) инвестировала в Сербию в четыре раза больше, чем Россия. «Я не думаю, что мы должны преуменьшать это [российское соперничество], но мы должны осознавать наш собственный вес и значимость», – сказал он. Вопреки сказанному, пожалуй, именно мотивы ослабления европейских позиций и усиливающейся конкуренции в регионе могут быть в настоящее время ключевыми стимулами для продолжения интеграции. Или хотя бы дискуссий о ней.
