Союз основан на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются общими для государств-членов в рамках общества, характеризующегося плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, справедливостью, солидарностью и равенством женщин и мужчин.
Договор о Европейском союзе, статья 2
ЕС – это обучаемая система. Большинство его членов прекрасно понимают, что им лучше жить в действующем Союзе, основанном на взаимной поддержке и солидарности. Это потребует времени и энергии, но есть хороший шанс, что ЕС не только переживёт пандемию COVID-19, но и выйдет из неё более сильным и единым, пишет Сабина Фишер, старший научный сотрудник Германского института международных отношений и проблем безопасности.
Многие действия, предпринятые государствами – членами ЕС в первые дни кризиса, зачастую выглядели эгоистичными и даже националистическими. Скептики уверились в своём убеждении, что солидарность между национальными государствами, представляющая собой ключевой элемент европейской интеграции, оказалась иллюзорной. Пандемия COVID-19 подвергла ЕС огромному стрессу. Но это не конец солидарности ЕС и европейской интеграции.
Первые случаи заражения COVID-19 в ЕС были подтверждены в январе 2020 года. 11 марта Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) объявила быстро распространяющийся вирус пандемией. Спустя всего два дня, 13 марта, было объявлено, что Европа стала «эпицентром» пандемии.
Северная Италия больше всего пострадала от этой болезни. В течение нескольких недель телерепортажи из Ломбардии о перегруженных больницах, отчаянии врачей, гробах, накапливающихся в моргах и церквях, потрясли мир. И всё же в конце февраля призыв Рима к Брюсселю о срочной поставке медицинского оборудования сначала остался без ответа. Странам – членам ЕС потребовалось почти три недели, чтобы начать поставки. За это время в дело вступили Китай, Россия и другие третьи страны, которые оказали поддержку, убедительно продемонстрировав готовность и способность компенсировать несостоятельность ЕС по отношению к его собственной стране-члену.
Случай Италии был самым вопиющим и удручающим примером неспособности ЕС выступить в качестве «союза, основанного на солидарности» в первые недели пандемии COVID-19. Государства – члены ЕС отреагировали несогласованной «какофонией национальных чрезвычайных мер в области здравоохранения», включая закрытие границ в Шенгенской зоне, реквизиции медицинского оборудования на национальном уровне и так далее. Тут же послышались голоса, утверждающие, что пандемия лишь усугубила кризис европейской интеграции, заставив правительства стран отдать предпочтение национальным интересам.
Европейская солидарность подверглась особенно серьёзным испытаниям в четырёх областях, касающихся введения пограничного контроля, оказания экстренной помощи, государственного реагирования и разработки стратегий преодоления экономических последствий.
Восстановление пограничного контроля между Францией и Германией, Финляндией и Швецией, Португалией и Испанией и так далее стало для многих неприятным сюрпризом. Ведь свобода передвижения является основополагающим принципом и символом европейской интеграции как с точки зрения отношений между государствами – членами ЕС, так и с точки зрения прав граждан ЕС.
Запрет на вывоз товаров медицинского назначения из одних (более зажиточных) стран ЕС в другие (менее зажиточные, но в большей степени пострадавшие) государства-члены лишь усиливал впечатление, что в Европе возобладал национализм. Что ещё хуже, некоторые лидеры и популистские политики по всему ЕС демонстрировали явное отсутствие сочувствия и реальной солидарности со своими собратьями-европейцами.
В пылу споров часто упускается из виду, что европейское законодательство даёт право государствам-членам ЕС ограничивать свободу передвижения в случае эпидемии или другой серьёзной угрозы для здоровья населения. Поспешные шаги, принятые столицами ЕС в первые недели лихорадочных попыток урегулирования кризиса, были защитными мерами, которые полностью соответствуют правовым рамкам Европейского союза. Мнения о том, было ли закрытие национальных границ эффективным средством сдерживания пандемии, расходятся. Будущие исследования, надеюсь, дадут ответ на этот вопрос. Однако важно, что сейчас идёт постепенный и более скоординированный процесс открытия границ внутри Шенгенской зоны. Поступить по-другому было бы невозможно: государства-члены и общества ЕС слишком взаимозависимы, чтобы держать границы закрытыми в течение более длительного периода.
Точно так же ни один член ЕС не нарушил европейские правила, ограничив экспорт медицинского оборудования. Однако остаётся открытым вопрос, почему ЕС оказался не в состоянии использовать свой механизм защиты граждан достаточно быстро и эффективно, чтобы отреагировать на призывы бедствующей Италии. Механизм гражданской защиты ЕС (EUCPM) может применяться, «когда масштабы чрезвычайной ситуации превышают возможности реагирования страны». Все страны мира, а также Организация Объединённых Наций и её институты или другие соответствующие международные организации могут обратиться к EUCPM и неоднократно делали это (например, во время вспышек лихорадки Эбола в африканских странах в 2014 и 2015 годах, а также после землетрясения в Албании в 2019 году или во время лесных пожаров в Швеции и других странах ЕС и не входящих в ЕС странах в 2019 году). Как только механизм активируется, Европейская комиссия координирует ответ и покрывает до 75 процентов расходов.
Однако пандемия COVID-19 была и остаётся беспрецедентной проблемой для ЕС и не только для него. В первые дни кризиса EUCPM не смог справиться с чрезвычайной ситуацией такого масштаба. Институты и государства – члены Евросоюза должны будут работать над улучшением координации и расширением возможностей для принятия эффективных мер, если они хотят избежать таких ловушек в будущем. И нынешняя пандемия даёт все возможности для анализа, извлечения уроков и их усвоения.
Однако факт заключается в том, что институты ЕС отреагировали на пандемию уже с января, в том числе посредством совместного финансирования массовой репатриации граждан ЕС в родные страны (для этого был успешно активирован EUCPM), совместных усилий по исследованию коронавируса и характера его распространения, координации совместных закупок средств защиты и отправки медицинского оборудования в третьи страны (в феврале 2020 года только в Китай было отправлено более 50 тонн таких средств). С середины марта помощь самого ЕС своим сильно пострадавшим государствам-членам значительно превосходила любую поддержку извне.
Коммуникации и информирование, как представляется, тоже являются не меньшей проблемой, чем меры, которые были приняты или могли быть приняты. ЕС вновь продемонстрировал свою известную слабость в чётком информировании о том, что он реально делает и для кого. Только с середины марта Европейская комиссия начала публиковать более полную и систематическую информацию о своих действиях. ЕС был (а возможно, и остаётся) очень близок к тому, чтобы проиграть «битву нарративов» таким странам, как Китай или Россия. Конечно, Брюссель не может и не должен подстраиваться под методы информационного воздействия этих акторов. Однако ещё многое можно сделать, чтобы действия ЕС стали прозрачными как для граждан ЕС, так и для всего мира.
Впрочем, куда большие трудности с коммуникацией существуют внутри самих государств-членов. Не все правительства дают основания полагать, что они ставят европейские приоритеты выше национальных. Тот факт, что страны – члены ЕС пострадали очень неравномерно и пошли разными путями в борьбе с пандемией (от почти полного локдауна в Италии и Испании до очень либеральной политики в Швеции), лишь усугубил противоречия. Венгрия навлекла на себя критику в Брюсселе и других столицах ЕС за использование пандемии для дальнейшего разрушения демократических принципов. Попытка польской партии «Право и справедливость» провести президентские выборы 10 мая в разгар пандемии вызвала аналогичную реакцию. Подобно увеличительному стеклу, пандемия обнажила подрывающие европейскую солидарность разногласия и напряжённость в отношениях между государствами – членами ЕС. Ещё неизвестно, достаточно ли политической воли у государств-членов, чтобы уменьшить эти негативные тенденции хотя бы до предпандемического масштаба.
Экономические последствия пандемии будут иметь ключевое значение для будущего ЕС. Первые инициативы, такие, как инвестиционная инициатива Corona Response в размере 60 миллиардов евро, а также меры в области налогообложения и другие шаги по смягчению социально-экономических последствий вспышки COVID-19, вступили в силу в начале апреля.
Но следует ещё раз подчеркнуть, что ЕС рассчитывает на более решительные действия со стороны государств-членов, равно как и на их солидарность. Пандемия подлила масла в огонь спора по поводу еврооблигаций, который берёт начало от финансового кризиса начала 2010-х годов. Франко-германский план восстановления экономики, представленный 19 мая, знаменует собой конец долгих лет сопротивления Германии более гибкой европейской фискальной политике. Безусловно, решение Берлина не является чисто альтруистическим. Германия сама выиграет от вновь созданного фонда. Кроме того, немецкая экономика сильно зависима и, следовательно, очень сильно заинтересована в функционирующем едином рынке. Но эта инициатива может возродить и усилить чувство солидарности между странами – членами ЕС, а также смягчить напряжённость между Берлином и Парижем в других областях европейской политики. Комиссия расширила данную инициативу и разработала на её основе предложение для заседания Европейского совета 19 июня. Встреча глав государств и правительств ЕС покажет, готов ли ЕС воспринять этот импульс.
Реакция на пандемию со стороны гражданского общества стран ЕС была столь же неоднозначной. Там, где правительства пользовались доверием общества, подавляющее большинство граждан поддержали решительные меры, ограничивавшие их свободу. Так было в Дании, Финляндии, Германии. Во Франции, где отношения между государством и обществом обострились ещё до вспышки, правительству было труднее получить одобрение своей пандемической политики. Ситуация в правых популистских и евроскептических партиях обратно пропорциональна – на данный момент пандемия подорвала их базу поддержки. Международное исследование, проведённое Европейским парламентом в апреле 2020 года, показало, что шесть из десяти граждан недовольны солидарностью, проявленной государствами-членами ЕС. Только 42 процента одобрили меры или действия, инициированные ЕС. Однако 69 процентов заявили, что для борьбы с такими кризисами, как нынешняя пандемия, чиновникам Евросоюза требуется более высокий уровень компетентности. Отдельные лица, организации гражданского общества и компании по всему ЕС участвуют во внушительных акциях солидарности в поддержку пожилых людей, работников здравоохранения и других уязвимых групп. Однако общественная солидарность и поддержка правительств могут рухнуть, если экономический кризис, связанный с пандемией, затянется и усугубит социальное неравенство.
После вспышки пандемии ЕС придётся обработать огромный объём данных. Масштаб кризиса беспрецедентен. Он аккумулирует и усиливает многие аспекты трёх кризисов предыдущего десятилетия (финансового, террористического и миграционного). ЕС не торопился действовать в первые дни кризиса. Но с середины марта Брюссель стал играть гораздо более активную роль, особенно в том, что касается управления экономическими последствиями пандемии. Успех Брюсселя будет зависеть от двух факторов: во-первых, проявят ли государства-члены ЕС политическую волю, чтобы обеспечить реализацию амбициозного плана экономического восстановления; во-вторых, сможет ли политика восстановления экономики стабилизировать социально-экономическую ситуацию в государствах-членах и обуздать социальное неравенство. ЕС – это обучаемая система. Большинство его членов прекрасно понимают, что им лучше жить в действующем Союзе, основанном на взаимной поддержке и солидарности. Это потребует времени и энергии, однако есть хороший шанс, что ЕС не только переживёт пандемию COVID-19, но и станет более сильным и единым.
