В последние годы укоренилось представление о том, что санкции, вернее односторонние рестриктивные меры, стали «новой нормальностью» современных международных отношений. Однако эти меры имеют самые негативные последствия для экономики и социальной сферы стран-мишеней, а также способствуют дестабилизации системы международных отношений и мирового рынка. Первая сессия клуба «Валдай» на ПМЭФ-21 была посвящена адаптации государств, обществ и бизнеса к этой нездоровой реальности.
Обсуждение санкций почти всегда связано с терминологической путаницей, напомнил модератор дискуссии Иван Тимофеев. Санкции в строгом смысле слова может налагать исключительно Совет Безопасности ООН – только такие санкции легитимны и обязательны к исполнению всеми членами международного сообщества.
Санкции, сколь бы «умными» они ни объявлялись, неизбежно отражаются на широких слоях населения. Ограничения, налагаемые на осуществление деловых операций, ведут к росту цен, инфляции; государства-мишени теряют возможность торговать с внешним миром, подчеркнула Довгань, сославшись на пример таких стран, как Сирия, Иран, Куба и Венесуэла. При введении односторонних санкций затрагиваются все социально-экономические права граждан, указала она. В свою очередь, Жиль Карбоннье, вице-президент Международного комитета Красного Креста, отметил, что даже гуманитарные организации сталкиваются с проблемами осуществления своей деятельности в кризисных районах стран, находящихся под санкциями. Стремление банков и компаний-подрядчиков проконтролировать свои риски и не оказаться под санкциями оказывает негативное воздействие на работу МККК, в частности в Сирии.
Принудительные односторонние меры вообще создают атмосферу страха в деловом мире, отметила Довгань, что, видимо, и является целью тех, кто их вводит. Штрафы, налагаемые на банки, которые взаимодействуют с компаниями и лицами, находящимися под санкциями, составляют миллионы долларов, что препятствует их нормальной деловой активности. Ярким примером, на который не раз ссылались участники дискуссии, стала ситуация с французским банком BNP Paribas, который в 2014 году был оштрафован американскими властями на 9 миллиардов долларов за проведение операций с лицами и компаниями, внесёнными властями США в санкционный список. Угроза штрафов и уголовного преследования (а в США нарушителям санкционных режимов грозит до 20 лет лишения свободы) ведёт к распространению практики чрезмерного подчинения санкциям (overcompliance).
Некоторые практические стороны деловой активности в таком климате осветил в своём выступлении Арно Дюбьен, директор франко-российского Аналитического центра «Обсерво». По его словам, французские компании, работающие в России, прошли в своём отношении к санкциям три стадии – от первоначального шока в 2014 году, через иллюзии о том, что в скором будущем санкции будут ослаблены или сняты, до постепенной адаптации к новым реалиям. Сегодня французские компании в России чувствуют себя неплохо, оптимистично отметил он. Они продолжают инвестировать в разные отрасли и остаются в нашей стране иностранным работодателем номер один. Важнейшей проблемой для них в контексте санкционной политики остаётся финансирование. Так, компании Total пришлось обращаться в китайские банки, чтобы профинансировать проект Ямал-СПГ. Французские банки, по словам Дюбьена, даже не хотят смотреть на проекты, в которых фигурирует слово «Россия». А правительство поддерживает деятельность французских компаний в России, но даёт понять, что не стоит ожидать изменения общих рамок взаимодействия. Коснувшись проблемы overcompliance, Дюбьен отметил, что в штаб-квартирах многих французских компаний сидят чиновники американского Управления по контролю за иностранными активами (OFAC), следящие за соблюдением санкционных режимов, что означает доступ к самой чувствительной информации об их деятельности. Почему компании соглашаются с таким вторжением в их деловую активность? Ответ прост: по словам Тони Юинга, исполнительного директора Conquer Risk Capital и члена консультативного совета RC Investments, в банковской сфере следовать правилам и нормам дешевле, чем потом платить многомиллионные штрафы. Иными словами, ожидать от бизнеса инициатив по изменению санкционного статуса-кво не приходится – это дело государства.
Точку зрения государства представил заместитель министра финансов России Владимир Колычев. Прежде всего он обозначил причину болезненности (а потому эффективности) финансовых санкций: это сложившееся в деловом мире доверие к мировой финансовой инфраструктуре. По его словам, вторичные санкции эффективны именно потому, что субъекты экономической деятельности боятся быть отключёнными от этой инфраструктуры. Но где проблема, там и лечение, отметил Колычев. В результате санкционных войн доверие к инфраструктуре падает, причём страны, подвергающиеся санкциям, проходят эту эволюцию быстрее.
Прежде всего это касается расчётов и международных рынков капитала. Такие инциденты, как дело банка BNP Paribas, который был наказан за использование американских долларов в сделках, не затрагивающих американские компании и не осуществляемых на территории США, показали, что операции в долларах небезопасны.
Если Россия является преимущественно страной – мишенью санкций, то наш сосед и важнейший экономический партнёр Европейский союз – это и инициатор санкций, и пострадавшая сторона в результате вторичных санкций США. О противоречивом статусе Евросоюза в новой санкционной реальности подробно рассказал постоянный представитель Российской Федерации при ЕС Владимир Чижов.
ЕС ввёл санкции против 32 стран, включая Россию, Китай и, что самое любопытное, против трёх стран – кандидатов на вступление в ЕС (Турции, Боснии и Герцеговины и Черногории). Раньше для ЕС санкции были последним средством воздействия, сегодня же они стали первым инструментом, с которым он подходит к проблемам, отметил Чижов. Будучи направленными на изменение политики третьих стран и поведения их элит, такие рестриктивные меры являются неправомерным вмешательством во внутренние дела других государств, подчеркнул российский дипломат.
Вводя подобные меры, Евросоюз стремится подключить к ним разными методами – от убеждения до «выкручивания рук» – государства по своему периметру. Это и страны-кандидаты (Албания, Северная Македония, Сербия, Турция, Черногория), и члены ЕАСТ (Исландия, Лихтенштейн, Норвегия, Швейцария), и фокусные страны Восточного партнёрства (как правило, Грузия, Молдавия, Украина, иногда – Армения, никогда – Азербайджан и Белоруссия). Присоединяясь к таким решениям, отметил Чижов, эти страны берут на себя обязательство приводить свою национальную политику в соответствие решениям Совета ЕС. Особым усердием на этом поприще отличилась Украина, присоединившаяся к санкциям ЕС против собственных граждан. Впрочем, с точки зрения международного права создание подобных «санкционных коалиций» нисколько не придаёт легитимности самим санкциям.
Что касается противодействия вторичным санкциям США, то этим, по словам Чижова, ЕС занимается уже четверть века, начиняя с принятия в 1996 году Блокирующего статута. Этот документ требует, чтобы хозяйственные субъекты не выполняли санкции третьих стран, и даже существует требование компенсации от тех, кто вводит санкции. Но мы видим, что Блокирующий статут остаётся на бумаге, отметил российский дипломат. Бессилие ЕС в этом отношении особенно ярко проявилось в случае санкций против Ирана после выхода США из «ядерной сделки»: европейские власти не смогли дать компаниям гарантии надёжной защиты от карательных мер Минфина США и других ведомств, и те, руководясь принципом «нулевого риска», предпочли уйти из Ирана. Тем не менее Еврокомиссия продолжает разрабатывать законодательные меры по противодействию вторичным санкциям – на четвёртый квартал 2021 года запланировано представление соответствующего законопроекта. Однако пока трудно сказать, каким будет практический эффект этой инициативы.
В одном из недавних докладов Валдайского клуба говорилось о «санкционных эпидемиях», которые могут прийти на смену COVID-19. Владимир Чижов выразил опасение, что мы уже живём в эпоху санкционной пандемии. Сегодня у санкций появляется новое измерение – «зелёное». И в США, и в Европейском союзе разрабатываются меры по наказанию третьих стран за недостаточные усилия по противодействию изменению климата. К этой новой трансформации санкционной реальности России необходимо готовиться. В том числе, как отметила в ходе дискуссии эксперт клуба «Валдай» Анастасия Лихачёва, через признание позитивного вклада в адаптацию к изменению климата, формирование и продвижение собственных критериев природосбережения – совместно с такими странами, как Китай и Индия, которые также могут оказаться объектами подобных санкций.
