Противостояние между Россией и странами Запада может иметь долгосрочный характер. В этой ситуации транспортное обеспечение между Калининградской областью и основной частью России должно выстраиваться с учётом текущей геополитической ситуации, имеющей тенденцию к ухудшению. Так что основное внимание следует уделять развитию транспортных маршрутов, не зависящих от соседних государств, а именно морских и воздушных, пишет Вадим Войников.
Проблема транспортной связности Балтийского региона имеет несколько измерений. Для Российской Федерации особенно важны два вопроса: транспортное сообщение между Калининградской областью и остальной частью России и проблема судоходства в Балтийском море с учётом недружественной политики прибрежных государств.
После развала Советского Союза проблема транспортной связанности с Калининградской областью приобрела особую актуальность. В первую очередь потому, что Калининградская область оказалась «оторванной» от остальной части России ввиду отсутствия общих административных границ с другими российскими регионами. Таким образом, повторилась ситуация, когда в межвоенный период Восточная Пруссия оказалась географически отделена от остальной части Германии.
В 1990-х годах транзит между Калининградской областью и остальной частью России осуществлялся по традиционным маршрутам железнодорожным и автомобильным транспортом. Однако в начале 2000-х годов в связи с подготовкой Литовской Республики к вступлению в состав ЕС положение дел существенно изменилось. В результате возникла необходимость выработки механизма транзита на уровне ЕС. Договорённости, результатом которых стало совместное заявление РФ и ЕС о транзите между Калининградской областью и остальной частью России, были достигнуты в ноябре 2002 года. Данное заявление формально не обладает юридической силой, то есть относится к категории «мягкого права». Тем не менее оно фиксирует основные договорённости между Россией и ЕС о том, каким образом будет осуществляться так называемый калининградский транзит.
После начала СВО, а также введения масштабных ограничительных мер и совершения иных недружественных шагов в отношении России со стороны ЕС и государств-членов геополитическая ситуация вокруг Калининградской области существенно изменилась. В связи с этим обеспечение устойчивости связей области с основной частью России и повышение уровня самодостаточности региона стали приоритетными задачами, требующими повышенного внимания 1.
На сегодняшний момент часть достигнутых договорённостей между Россией и ЕС в отношении транспортной доступности нарушена посредством введения односторонних ограничительных мер со стороны ЕС и ужесточения правоприменительной практики со стороны Литовской Республики. Но транзит продолжает работать с учётом текущих геополитических реалий, а также изменения правовых рамок.
Сухопутный грузовой транзит
Сухопутный пассажирский и грузовой транзит между Калининградской областью и основной частью России осуществляется в том числе по территории Литовской республики. Для сухопутного транзита используется автомобильный и железнодорожный транспорт.
Правовой основой грузового транзита выступают Соглашение о партнёрстве и сотрудничестве между РФ и Европейскими сообществами, а также их государствами-членами (статья 12) и положения ГАТТ 1947 года (статья V), в котором участвуют Россия, все страны ЕС, а также сам Евросоюз. Кроме того, отдельные вопросы были урегулированы упомянутым выше совместным заявлением России и ЕС 2002 года.
После начала СВО ЕС существенно усилил режим ограничительных мер, который затронул также вопросы грузового транзита. В частности, согласно Регламенту Совета ЕС № 833/2014, был установлен запрет на закупку, импорт и передачу достаточно большого перечня товаров, страной происхождения которых является Россия. Более того, согласно статье 3l данного регламента (в редакции Регламента № 2022/879 от 3.06.2022) установлен запрет на въезд на территорию ЕС грузового автотранспорта, принадлежащего российским лицам. При этом регламент устанавливал исключение из указанного запрета в отношении калининградского транзита при условии, что транспортировка таких товаров не запрещена данным регламентом.
Власти Литовской республики посчитали, что указанные нормы запрещают любой транзит так называемых подсанкционных 2 товаров.
Позднее Европейская комиссия подготовила разъяснения касательно осуществления сухопутного транзита. По мнению Комиссии, действующие «санкционные» акты Союза предусматривают различный режим транзита товаров для автомобильного и железнодорожного транспорта. Согласно разъяснениям, режим ограничительных мер не препятствует транзиту «подсанкционных» товаров невоенного назначения, перевозимых железнодорожным транспортом, при этом количественные показатели такого транзита не должны превышать показатели, зафиксированные в предшествующие периоды времени. Транзит «подсанкционных» товаров автомобильным транспортом запрещён.
Стоит отметить, что разъяснение Комиссии не было оформлено в виде официального документа. Однако содержащийся в нём порядок применяется соответствующими органами.
Помимо собственно ограничительных мер, введённых ЕС, на сухопутный транзит существенное влияние оказывает неблагоприятная правоприменительная практика литовских властей, которые регулярно ужесточают процедуру таможенного оформления, искусственно снижают пропускную способность единственного работающего автомобильного пункта пропуска, а также совершают иные непредсказуемые действия 3.
Таким образом, сухопутный грузовой транзит между Калининградской областью и остальной частью России подчинён нормам и правоприменительной практике соседнего государства, которые противоречат требованиям действующего международного права.
Сухопутный пассажирский транзит
Пассажирский транзит через территорию Литвы осуществляется в соответствии с нормами права ЕС, которые были приняты на основании договорённостей между Россией и ЕС, достигнутых в 2022 году.
Правовой основой указанного транзита служат Регламент Совета об упрощённом транзитном документе и Регламент Совета о едином формате УТД и УТД ЖД.
Согласно указанным актам, транзит российских граждан осуществляется в упрощённом порядке на основании так называемых упрощённых транзитных документов (УТД). Выделяется два вида таких документов: УТД, дающий право на совершение многократного транзита на любых средствах наземного транспорта, и УТД ЖД, который применяется для транзита железнодорожным транспортом на пассажирских беспересадочных поездах.
Для получения УТД и УТД ЖД необходимо соответствовать трём условиям:
1) начальный и конечный пункты транзита через территорию Шенгенского пространства должны быть частями одного государства;
2) транзит через территорию Шенгенского пространства является единственным сухопутным путём, посредством которого можно добраться с одной территории государства на другую;
3) право на получение УТД имеют только лица, являющиеся гражданами государства, между частями которого осуществляется транзит.
В отличие от грузового транзита усиление «санкционного» давления на РФ существенно не затронуло режим пассажирского транзита, хотя власти Литвы в нарушение норм права ЕС ввели дополнительные условия получения УТД для целей транзита на автомобильном транспорте. В частности, для получения УТД заявитель должен доказать наличие существенных причин для транзита автомобильным транспортом (наличие работы, близких родственников, недвижимости и так далее). Кроме того, власти Литвы необоснованно ограничили число пассажиров, которые могут находиться в поезде.
На осуществление пассажирского транзита повлияли также дискриминационные правила, введённые литовскими властями и касающиеся запрета на выдачу виз, въезда в страну через внешние границы 4, а также использования автомобилей с российскими регистрационными знаками. Формально данные правила не подлежат применению к случаям транзита из Калининградской области, тем не менее они существенно ограничили возможности для транзита через Литву.
Дальнейшая перспектива пассажирского и грузового сухопутного транзита остаётся неясной. Текущая ситуация показывает, что ЕС и его государства-члены с лёгкостью пренебрегают принятыми на себя обязательствами и устанавливают собственные правила, которые также нередко нарушаются. В отношении пассажирского транзита договорённости между ЕС и РФ оформлены в виде совместного заявления, которое не имеет обязательной силы.
Следует также отметить, что, пока действуют нормы права ЕС в отношении упрощённого пассажирского транзита, Литовская Республика обязана их соблюдать, однако ничто не обязывает государство обеспечивать функционирование трансграничной железнодорожной и автомобильной инфраструктуры. Существующие нормы международного права, гарантирующие свободу транзита по суше, в нынешней внешнеполитической ситуации оказались неработающими. Эффективный механизм обеспечения их исполнения отсутствует. По этой причине сухопутный транзит между Калининградской областью и остальной частью России находится в зоне риска и его дальнейшее функционирование во многом зависит от политических решений, принимаемых на уровне ЕС или Литвы.
В этой ситуации основная роль в обеспечении транспортной связанности Калининградской области принадлежит воздушному и морскому транспорту 5.
Авиационное сообщение
Ввиду особенностей географического положения авиасообщение между Калининградской область и остальной частью России традиционно проходило через воздушное пространство других стран (Литвы, Латвии, Эстонии и Белоруссии) или нейтральные воды.
Правовой основой международного воздушного сообщения являются Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1994 года и соответствующие двусторонние соглашения.
В соответствии с Регламентом Совета ЕС № 2022/334 (статья 3d) был установлен запрет на использование воздушного пространства ЕС. Указанная мера в значительной степени затронула авиасообщение с Калининградской областью. Во-первых, существенно сокращены международные рейсы, соединяющие Калининград с иностранными государствами. Во-вторых, изменились маршруты движения авиатранспорта. Вследствие запрета на использование воздушного пространства ЕС все самолёты с российской регистрацией или находящиеся под управлением российских лиц вынуждены следовать по единственному маршруту, проходящему через нейтральные воды Балтийского моря и Финского залива. Данная ситуация привела к увеличению полётного времени на промежуток от 20–30 минут (маршрут Калининград – Санкт-Петербург) до более 1 часа (маршрут Калининград – Минск).
Такой запрет противоречит действующему международному праву, поскольку Чигагская конвенция 1944 года основана на принципе недискриминации, то есть любые правила относительно допуска на свою территорию и выпуска воздушных судов должны применяться к воздушным судам всех стран без различия их национальности (статьи 9, 11) 6. С другой стороны, Чикагская конвенция устанавливает, что каждое государство обладает полным и исключительным суверенитетом над воздушным пространством над своей территорией (статья 1). Таким образом, в данной ситуации у государства отсутствуют действенные международно-правовые методы заставить другие страны соблюдать обязательства по соблюдению принципа недискриминации в области международных воздушных перевозок. Соответственно, до изменения политики ЕС воздушное сообщение с Калининградской областью будет осуществляться через нейтральные воды Балтики.
Морской транзит
Несмотря на широкие возможности морского сообщения, до последнего времени транспортные связи Калининградской области по морю с основной частью России были незначительными 7.
Однако сейчас, в условиях продолжающейся конфронтации Балтийское море остаётся единственным стабильным и надёжным маршрутом, соединяющим Калининградскую область с остальной частью России.
В рамках последнего расширения НАТО политические лидеры некоторых стран стали говорить о превращении Балтийского моря во внутреннее море НАТО, что якобы даёт возможность контролировать и ограничивать судоходство по нему. Безусловно, такая идея никоим образом не согласуется ни с географией, ни с действующим международным правом, ни со здравым смыслом. Однако после начала СВО некоторые политики и эксперты, преимущественно из прибалтийских стран, стали активно обсуждать идеи, направленные на ограничение российского судоходства по Балтике.
Так, в 2023 году власти Эстонии предложили установить в Финском заливе прилежащую зону. Согласно статье 33 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, в прилежащей зоне прибрежное государство может осуществлять контроль, необходимый для предотвращения нарушений и наказания за нарушения правил, совершённые в пределах его территории или территориального моря. Иными словами, Конвенция по морскому праву не распространяет суверенитет прибрежного государства на прилежащую зону, при этом такое государство не вправе осуществлять контрольные функции в отношении судов и кораблей, если они не заходили и не собирались заходить в переделы её территориального моря.
Таким образом, даже в случае установления прилежащей зоны, что является правом Эстонии, данный режим не должен привести к ограничению российского судоходства в Финском заливе.
Другая ситуация связана с возможным изменением границы территориального моря со стороны Финляндии и Эстонии в районе входа в акваторию Финского залива со стороны Балтики. В настоящее время международное судоходство в этой части Финского залива осуществляется по акватории, имеющей статус открытого моря, что стало результатом договорённостей между Финляндией и Эстонией 8. В случае изменения данных договорённостей и расширения зоны территориального моря правовой режим акватории изменится. Однако это не повлечёт за собой ограничение судоходства, поскольку в этом случае данная акватория приобретёт статус пролива, где Конвенция по морскому праву гарантирует беспрепятственное право транзитного прохода для судов и летательных аппаратов.
В этой связи возникает вопрос: могут ли страны ЕС пойти на нарушение норм международного морского права в отношении транзитного прохода так же, как это было сделано в ситуации сухопутного транзита?
Ситуации, связанные с транзитом по суще и по морю, принципиально отличаются друг от друга. Морское пространство имеет иной правовой режим, нежели территория государства. Права прибрежного государства в отношении территориального, а тем более открытого моря ограничены правами других стран. Кроме того, у государств есть целый набор правовых, политических и военных средств для защиты прав, предусмотренных Конвенцией по морскому праву. Тем не менее необходим постоянный мониторинг политико-правовых и военно-политических рисков для российского судоходства на Балтийском море 9.
Таким образом, риски ограничения морского и воздушного транзита существенно ниже, чем соответствующие риски в отношении автомобильного и железнодорожного сообщения. В связи с этим особое внимание должно быть уделено развитию морской инфраструктуры, обеспечивающей бесперебойное грузовое и пассажирское сообщение.
Заключение
Вполне очевидно, что текущее противостояние между Россией и странами Запада может иметь долгосрочный характер. В этой ситуации транспортное обеспечение между Калининградской областью и основной частью России должно выстраиваться с учётом текущей геополитической ситуации, имеющей тенденцию к ухудшению. Так что основное внимание следует уделять развитию транспортных маршрутов, не зависящих от соседних государств, а именно морских и воздушных. На сегодняшний момент авиационный транспорт используется преимущественно для перевозки пассажиров, а морской – для перевозки грузов. Полагаю, что возможности морского и воздушного транспорта должны быть расширены с тем, чтобы в равной степени задействовать их как для перевозки пассажиров, так и грузов. Поэтому стоит сосредоточиться на проектах по развитию грузовых авиаперевозок, организации регулярных морских пассажирских маршрутов, завершении строительства соответствующих пассажирских терминалов 10, приобретении или строительстве флота пассажирских и грузопассажирских судов, развитии импортозамещения в сфере гражданской авиации и так далее. Кроме того, важно обеспечить доступность грузовых и пассажирских перевозок по морю и воздуху, что может быть достигнуто как мерами дотационного характера, так и развитием конкурентной среды.
Иными словами, должны быть созданы необходимые условия для обеспечения эффективного, бесперебойного и доступного транспортного сообщения, которое будет осуществляться независимо от соседних государств, а также удовлетворять потребности жителей России и бизнеса и соответствовать интересам государства.
Список литературы:
Виленская Н.И. Морская паромная переправа как ключ к обеспечению транспортной безопасности Калининградской области // Астраханский вестник экологического образования. 2022, №3 (69): 119–123.
Войников В.В. Антироссийские санкции (ограничительные меры) ЕС: соотношение с международным правом // Современная Европа. 2022. № 6. С. 5–17.
Войников В.В. Ограничения на въезд российских граждан в страны ЕС: политические и правовые аспекты // Современная Европа. 2023. № 3. С. 20–32.
Гудев П.А., Крамник И.А. Эстонские планы в Финском заливе: что это было? // Россия в глобальной политике. 30.01.2023. URL: https://globalaffairs.ru/articles/estonskie-plany-v-finskom/
Гудев П.А. Свобода судоходства на Балтике (риски и вызовы для Российской Федерации) // Современная Европа. 2023. № 7. С. 98–110.
Гуменюк И.С. Адаптация механизмов обеспечения транспортной безопасности Калининградской области в новых геополитических и геоэкономических реалиях // Псковский регионологический журнал. 2023. Т. 19. № 2. С. 41–51.
Зверев Ю. М. Три российских региона на Балтике в условиях противостояния России и Запада // Балтийский регион. 2023. Т. 15. № 4. С. 24–41.
Зверев Ю.М. Эволюция геополитического положения калининградской области // Региональная политика, политическая география и геополитика: история и современность. Материалы Международной научной конференции, посвящённой 20-летию кафедры региональной политики и политической географии СПбГУ. Под ред. Н.М. Михеевой и Н.В. Каледина. Санкт-Петербург, 2022. С.452–460
Клемешев А.П., Ворожеина Я.А. Эксклавность Калининградской области: опыт экспликации // Балтийский регион. 2024. Т. 16. № 2. С. 4–17.
Машкин А.Л., Телушкина Е.К., Гоголина Е.С. Анализ состояния наземной транспортной инфраструктуры Калининградской области в 2024 году // Стратегии устойчивого развития: социальные, экономические и юридические аспекты: материалы III Всерос. науч.-практ. конф. (Чебоксары, 25 янв. 2024 г.) / редкол.: Э. В. Фомин и др. – Чебоксары, 2024. С. 116–118.
Тимофеев И. Н. Будет ли таможня стран ЕС раздевать граждан России? // Международный дискуссионный клуб «Валдай». 12.09.2023. URL: https://ru.valdaiclub.com/a/highlights/budet-li-tamozhnya-stran-es-razdevat-grazhdan /
1 Зверев Ю.М. Эволюция геополитического положения калининградской области // Региональная политика, политическая география и геополитика: история и современность. Материалы Международной научной конференции, посвящённой 20-летию кафедры региональной политики и политической географии СПбГУ. Под ред. Н.М. Михеевой и Н.В. Каледина. Санкт-Петербург, 2022. С. 458
2 С правовой точки зрения использование понятия «санкции» применительно к ограничительным мерам ЕС в отношении РФ является некорректным, поскольку в рамках действующего международного права ни ЕС, ни США, ни другие страны не вправе принимать санкции в отношении России. В настоящий момент в отношении России не действует ни одна международная санкция. Корректный термин для квалификации указанных мер – «односторонние ограничительные меры». Однако в настоящей работе для упрощения речевых оборотов иногда будет использоваться понятие «санкции».
3 Машкин А.Л., Телушкина Е.К., Гоголина Е.С. Анализ состояния наземной транспортной инфраструктуры Калининградской области в 2024 году // Стратегии устойчивого развития: социальные, экономические и юридические аспекты: материалы III Всерос. науч.-практ. конф. (Чебоксары, 25 янв. 2024 г.) / редкол.: Э.В. Фомин и др. – Чебоксары, 2024. С. 116–118.
4 См. Войников В.В. Ограничения на въезд российских граждан в страны ЕС: политические и правовые аспекты // Современная Европа. 2023. № 3. С. 20–32.
5 См. Виленская Н.И. Морская паромная переправа как ключ к обеспечению транспортной безопасности Калининградской области // Астраханский вестник экологического образования. 2022. №3 (69): 119–123.
6 Войников В.В. Антироссийские санкции (ограничительные меры) ЕС: соотношение с международным правом // Современная Европа. 2022. № 6. С. 12.
7 Зверев Ю.М. Три российских региона на Балтике в условиях противостояния России и Запада // Балтийский регион. 2023. Т. 15, № 4. С. 32.
8 Гудев П.А. Свобода судоходства на Балтике (риски и вызовы для Российской Федерации) // Современная Европа. 2023. № 7. С. 103.
9 Клемешев А.П., Ворожеина Я.А. Эксклавность Калининградской области: опыт экспликации // Балтийский регион. 2024. Т. 16. № 2. С. 10.
10 Гуменюк И.С. Адаптация механизмов обеспечения транспортной безопасности Калининградской области в новых геополитических и геоэкономических реалиях // Псковский регионологический журнал. 2023. Т. 19. № 2. С. 49
