Не удовлетворившись этим унизительным поражением, администрация Трампа удвоила свои усилия, стремясь вызвать международные резкие санкции против Ирана путём нового голосования в СБ ООН. Как и ожидалось, другие члены совета, включая Францию, Великобританию и Германию (европейские страны, подписавшие ядерную сделку с Ираном), отвергли этот шаг, присоединившись к мнению России и Китая о том, что из-за одностороннего выхода Трампа из СВПД в мае 2018 года у Вашингтона нет полномочий инициировать возврат санкций ООН.
Пообещав продолжать в том же духе, Вашингтон теперь угрожает использовать свой финансовый и политический вес, чтобы заставить другие страны следовать за американской линией (политика, которую с энтузиазмом поддерживают Израиль, Саудовская Аравия и Объединённые Арабские Эмираты, но которой противостоит большинство государств и международных организаций).
Санкции и искусство сделки от Трампа
«Финансовые ковровые бомбардировки» – это термин, впервые использованный The Economist в статье, опубликованной в ноябре 2019 года и посвящённой восторженному отношению Трампа к санкциям, к которым президент США прибегал гораздо чаще, чем его предшественники. Воспользовавшись размером рынка США, непревзойдённым господством над финансовой системой и интернационализацией доллара в качестве предпочтительной глобальной валюты, администрация Трампа ввела экономические санкции в отношении широкого круга государств, отдельных лиц и организаций.
Тем не менее именно принятие экстерриториальных санкций, направленных против любого субъекта третьей страны, ведущего бизнес с объектом санкций, возможно, нанесло наибольший ущерб международному положению США, особенно в отношении Европы, не говоря уже о более широких трансатлантических отношениях. Вторичные (или экстерриториальные) санкции представляют собой грубое средство игнорирования дипломатии и интересов союзников и злоупотребления международным влиянием США. Они заставляют другие государства подчиниться тому, что можно назвать возвращением к подходу бывшего президента Джорджа Буша – «кто не с нами, тот против нас» – во внешней политике.
Санкции США и нефтяное эмбарго в отношении Исламской Республики Иран, очевидно, являются наиболее ярким примером санкционной политики Трампа, особенно в их экстерриториальной форме. Другие, не менее серьёзные санкции были направлены против сирийского режима Башара Асада, ливанской группировки «Хезболла», Палестинской администрации на оккупированном Западном берегу и союзника НАТО Турции – и это лишь некоторые примеры. Что касается экстерриториальных санкций, недавно одобренный так называемый Закон Цезаря, обращённый против режима Асада и любой третьей страны или организации, участвующей в крупных сделках с сирийскими властями, также будет иметь далеко идущие последствия. Эти санкции, ставящие целью лишить Асада и его сторонников в Москве, Тегеране и Бейруте более масштабной военной и политической победы, не допустив восстановления и отговорив третьи государства от помощи Дамаску, неизбежно будут иметь ужасные последствия для простых сирийцев. Они также затронут Ливан, главную торговую артерию с Дамаском и страну, уже находящуюся на грани экономического коллапса.
Результатом этих мер должно стать сдерживание и снижение влияния региональных конкурентов США и их союзников из Израиля, Саудовской Аравии и ОАЭ. Санкции введены, чтобы лишить эти субъекты возможности консолидировать влияние, вынудить их занять более уступчивую позицию или подорвать их внутреннюю стабильность в ходе не слишком скрываемых усилий по смене режимов, будь то Тегеран, Дамаск, Бейрут или Палестинская автономия.
В этом смысле введение санкций отражает более широкий переход от военных к экономическим средствам для продвижения интересов США в регионе (и в некоторой степени на международном уровне), что в целом является позитивным развитием с учётом катастрофического наследия Афганистана и Ирака, а также Ливии. Тем не менее было бы ошибкой недооценивать влияние этих мер, особенно в их экстерриториальной форме, на целевые страны, учитывая, что они затрагивают всё население, а не только его руководство или правительство.
Цель оправдывает средства?
Односторонние по форме и, следовательно, лишённые международной поддержки и легитимности, санкции США в отношении Ирана периодически расширялись с мая 2018 года и к настоящему времени нацелены на почти всю экономику, правительство, институты и общество Ирана. В связи с этим они вызвали массовые страдания среди населения, не в последнюю очередь во время эпидемии COVID-19 и предыдущих национальных бедствий, таких как наводнения и землетрясения, лишив Иран жизненно важных лекарств и оборудования, несмотря на то, что такая торговля номинально освобождена от санкций по гуманитарным соображениям. При этом, сильно ударив по иранской экономике, они не ослабили иранское руководство и не привели к изменению поведения Тегерана.
Вместо этого кампания Трампа, основанная на максимальном давлении, ужесточила переговорные позиции Тегерана и его склонность к рискованным контрмерам, ещё больше изолировала Иран от внешнего давления, что неоднократно ставило регион на грань конфликта. Более того, санкции США приблизили Тегеран к Москве и Пекину, ослабили трансатлантическое сотрудничество на Ближнем Востоке и международный диалог по ядерному нераспространению – политическим вопросам, которые, возможно, имеют гораздо более серьёзное стратегическое значение для США.
Хотя экономика Ирана, несомненно, страдает, это не приведёт к массовым народным протестам или краху Исламской Республики. Как раз наоборот. Так называемые иранские сторонники жёсткой линии, в том числе Корпус стражей исламской революции (КСИР), объявленный администрацией Трампа в апреле 2019 года террористической организацией, – это как раз те, кто больше всего выигрывает от изоляции Ирана, укрепляя свой контрольнад важными секторами внутренней экономики, в том числе торговлю на чёрном рынке. Власть этих же игроков возросла уже во время длительного режима санкций, введённых против Ирана в преддверии подписания СВПД 2015 года. Как отмечается в исследовании, проведённом в 2012 году американским Институтом Бейкера, чем дольше сохраняются санкции, тем больше экономических транзакций будет контролироваться иранским руководством через каналы чёрного рынка.
Во многом то же самое относится и к вышеупомянутому Закону Цезаря по Сирии. Несмотря на некоторые положительные отзывы, санкции не заменяют реальную политическую стратегию. Хотя нельзя преуменьшить количество преступлений, совершённых Асадом и его сторонниками, в том числе циничное использование гуманитарных интересов для достижения политических целей Россией и Китаем, когда они наложили вето на продление соглашения с ООН о предоставлении трансграничной помощи миллионам сирийцев, проживающих на территориях за пределами досягаемости Дамаска в июле 2020 года, закручивание санкционных гаек против них не приведёт к достижению поставленных целей. Если оставить в стороне моральную амбивалентность политики, граничащей с коллективным наказанием, такие меры могут даже привести к усилению власти тех же акторов, против которых они направлены.
Более того, экстерриториальные санкции усложнят достижение более широких целей политики США, таких как стабилизация Ирака или Афганистана или предотвращение полного краха в Ливане, из-за их разрушительного воздействия на региональную торговлю. Вместо того, чтобы нивелировать региональное соперничество, а также сохранять неофициальные каналы, которые доказали свою эффективность в смягчении международного противостояния, такие меры укрепляют и ещё более институционализируют преобладание соперничества с нулевой суммой в регионе, ограничивая манёвренность всех участников, включая США, замкнув их в циклическую игру эскалаций, которая может закончиться либо капитуляцией, либо конфликтом.
Диалог и многосторонность
Санкции могли работать и работали в прошлом, но только когда они были частью более широкой стратегии. Подписание СВПД с Ираном в 2015 году является ярким примером правильного сочетания принуждения, многосторонности и дипломатического компромисса для достижения сделки. Санкции не работают как форма запугивания, когда они применяются в отсутствие или в качестве замены политической стратегии и когда они не получают поддержки со стороны других международных игроков, как сегодня в случае односторонних санкций США в отношении Ирана.
После десятилетий в рамках старых парадигм холодной войны, основанных на сдерживании и исключительных отношениях с важными региональными союзниками, пришло время для США взглянуть на регион через другую, более всеобъемлющую призму. Целью должно стать содействие диалогу и укрепление доверия среди населения и граждан, а не только режимов и правящих элит, и воспринимать регион нужно таким, каким он является сегодня, а не в каком-то воображаемом идеальном будущем или давно преодолённом прошлом. Внимание должно быть направлено на повышение уровня безопасности людей, а не на режим или авторитарную стабильность. Это может способствовать стабилизации и оказаться инструментом для создания более сбалансированной политики США и ЕС на Ближнем Востоке.
Учитывая, что социально-экономические трудности, снижение уровня жизни и нехватка социальных контрактов представляют собой наиболее серьёзные краткосрочные и средние риски для региональной стабильности, трудно понять, каким образом усиление санкций и финансового принуждения может способствовать стабилизации. Отказ Европы подчиниться давлению Трампа и ввести санкции против Ирана является положительным моментом в этом отношении. Ставя во главу угла диалог и дипломатию, Европа твёрдо сопротивляется давлению США и преследует свои интересы, но ещё многое предстоит сделать.
В отношении Ирана, как и в отношении Палестины, Ливана, Сирии, Ирака, Ливии и Йемена, европейские государства больше не могут позволить себе роскошь не иметь политической стратегии или просто следовать в фарватере США. Бессильное ожидание американских выборов в ноябре 2020 года также не является панацеей, не в последнюю очередь с учётом того, что основная цель недавнего расширения санкций США в отношении Ирана и Сирии (см. соглашение между ОАЭ и Израилем) как раз и заключается в том, чтобы ограничить любую политику будущей администрации рамками аналогичных параметров, лишая политической манёвренности следующих президентов.
Европе нужно развернуть активную политику посредством смелой и всеобъемлющей дипломатии и стремиться опередить Вашингтон в следующих шагах на Ближнем Востоке, а не сидеть сложа руки, реагируя лишь после того, как ущерб уже нанесён. Такой подход не только поможет смягчить удары, исходящие из администрации Трампа, и сохранить определённый уровень многостороннего диалога с Россией и Китаем, чьё участие окажется незаменимым для любой будущей стабилизации в регионе. Это также позволит Европе лучше подготовиться к дальнейшему взаимодействию с Вашингтоном на основе чётко определённых европейских интересов в регионе, вынуждая США реагировать на них, а не наоборот.
Для многих проблем в регионах Ближнего Востока и Северной Африки не существует быстрых решений, и одна Европа не в состоянии оказать всестороннее воздействие. В недалёком будущем регион, вероятно, испытает новые потрясения, и, учитывая, что любой конфликт или беспорядки затронут европейские интересы гораздо серьёзнее, чем интересы США, Китая и даже России, такие усилия будут представлять собой минимум того, что может предпринять Брюссель и те институты ЕС, которые продвигают Европу как глобального игрока на мировой арене.