Россия и глобальные риски
Трамп и Ближний Восток: санкции не работают в отсутствие политической стратегии

С момента прихода к власти Дональд Трамп беспрецедентным образом стал использовать карательные экономические меры для продвижения повестки дня своей администрации как внутри страны, так и за рубежом. Санкции могут быть тактически эффективными в определённых областях политики, но в долгосрочной перспективе такие меры являются контрпродуктивными, ускоряя уход США с международной арены, подрывая альянсы США и активно способствуя дестабилизации на Ближнем Востоке, полагает Андреа Десси, руководитель программы по итальянской внешней политике и старший научный сотрудник программы по Средиземноморью и Ближнему Востоку в Институте международных отношений (Рим).

Последняя схватка в Совете безопасности ООН (СБ ООН), когда администрация Трампа не смогла заручиться поддержкой других членов Совета для продления эмбарго ООН на поставки оружия Ирану, является очередным примером ущерба, нанесённого международной репутации США. Только Доминиканская Республика встала на сторону Америки, в то время как ближайшие союзники Вашингтона в Европе отвернулись от неё, независимо от их общей поддержки продления эмбарго на поставки оружия. К ним присоединились другие более мелкие государства, которые, как правило, голосуют вместе с США, в том числе Вьетнам, Нигер, Эстония и карибское островное государство Сент-Винсент и Гренадины, а также Индонезия, которая по ротации занимает пост президента СБ ООН.

Не удовлетворившись этим унизительным поражением, администрация Трампа удвоила свои усилия, стремясь вызвать международные резкие санкции против Ирана путём нового голосования в СБ ООН. Как и ожидалось, другие члены совета, включая Францию, Великобританию и Германию (европейские страны, подписавшие ядерную сделку с Ираном), отвергли этот шаг, присоединившись к мнению России и Китая о том, что из-за одностороннего выхода Трампа из СВПД в мае 2018 года у Вашингтона нет полномочий инициировать возврат санкций ООН.

Пообещав продолжать в том же духе, Вашингтон теперь угрожает использовать свой финансовый и политический вес, чтобы заставить другие страны следовать за американской линией (политика, которую с энтузиазмом поддерживают Израиль, Саудовская Аравия и Объединённые Арабские Эмираты, но которой противостоит большинство государств и международных организаций).

Россия и глобальные риски
США в изоляции, СВПД под угрозой: к чему приведёт кризис в Совете Безопасности ООН вокруг Ирана?
Дмитрий Кику, Иван Тимофеев
Возможная смена администрации в США после выборов в ноябре 2020 года вряд ли фундаментально изменит режим американских санкций и приведёт к возвращению Вашингтона в СВПД. Процесс попрания США международного права, основой которого остаётся Устав ООН, приобретает всё более опасные формы, считают заместитель директора Департамента контроля за внешними ограничениями Министерства финансов РФ Дмитрий Кику и программный директор клуба «Валдай» Иван Тимофеев.

Мнения экспертов


Санкции и искусство сделки от Трампа

«Финансовые ковровые бомбардировки» – это термин, впервые использованный The Economist в статье, опубликованной в ноябре 2019 года и посвящённой восторженному отношению Трампа к санкциям, к которым президент США прибегал гораздо чаще, чем его предшественники. Воспользовавшись размером рынка США, непревзойдённым господством над финансовой системой и интернационализацией доллара в качестве предпочтительной глобальной валюты, администрация Трампа ввела экономические санкции в отношении широкого круга государств, отдельных лиц и организаций.

В самом деле, если бы кто-то пытался определить доктрину Трампа во внешней политике, экономические санкции и игра финансовыми мускулами в целом наверняка оказались бы её важнейшим элементом.

Добавьте к этому тенденцию использовать влияние США в международной торговле посредством введения или угрозы введения тарифов, а также более грубые действия, такие как перехват экспорта нефти из Ирана в Венесуэлу, давление на Германию, чтобы она прекратила проект «Северный поток – 2», не говоря уже про угрозы санкциями и/или отказом от финансирования компаний, государственных органов или даже международных организаций, которые признают палестинское государство или решили бойкотировать Израиль или израильские поселения. Появляется более чёткая картина того, как американские санкции используются во многих зарубежных странах и во внутренней политике США.

Тем не менее именно принятие экстерриториальных санкций, направленных против любого субъекта третьей страны, ведущего бизнес с объектом санкций, возможно, нанесло наибольший ущерб международному положению США, особенно в отношении Европы, не говоря уже о более широких трансатлантических отношениях. Вторичные (или экстерриториальные) санкции представляют собой грубое средство игнорирования дипломатии и интересов союзников и злоупотребления международным влиянием США. Они заставляют другие государства подчиниться тому, что можно назвать возвращением к подходу бывшего президента Джорджа Буша – «кто не с нами, тот против нас» – во внешней политике.

Санкции США и нефтяное эмбарго в отношении Исламской Республики Иран, очевидно, являются наиболее ярким примером санкционной политики Трампа, особенно в их экстерриториальной форме. Другие, не менее серьёзные санкции были направлены против сирийского режима Башара Асада, ливанской группировки «Хезболла», Палестинской администрации на оккупированном Западном берегу и союзника НАТО Турции – и это лишь некоторые примеры. Что касается экстерриториальных санкций, недавно одобренный так называемый Закон Цезаря, обращённый против режима Асада и любой третьей страны или организации, участвующей в крупных сделках с сирийскими властями, также будет иметь далеко идущие последствия. Эти санкции, ставящие целью лишить Асада и его сторонников в Москве, Тегеране и Бейруте более масштабной военной и политической победы, не допустив восстановления и отговорив третьи государства от помощи Дамаску, неизбежно будут иметь ужасные последствия для простых сирийцев. Они также затронут Ливан, главную торговую артерию с Дамаском и страну, уже находящуюся на грани экономического коллапса.

Результатом этих мер должно стать сдерживание и снижение влияния региональных конкурентов США и их союзников из Израиля, Саудовской Аравии и ОАЭ. Санкции введены, чтобы лишить эти субъекты возможности консолидировать влияние, вынудить их занять более уступчивую позицию или подорвать их внутреннюю стабильность в ходе не слишком скрываемых усилий по смене режимов, будь то Тегеран, Дамаск, Бейрут или Палестинская автономия.

В этом смысле введение санкций отражает более широкий переход от военных к экономическим средствам для продвижения интересов США в регионе (и в некоторой степени на международном уровне), что в целом является позитивным развитием с учётом катастрофического наследия Афганистана и Ирака, а также Ливии. Тем не менее было бы ошибкой недооценивать влияние этих мер, особенно в их экстерриториальной форме, на целевые страны, учитывая, что они затрагивают всё население, а не только его руководство или правительство.

Цель оправдывает средства?

Односторонние по форме и, следовательно, лишённые международной поддержки и легитимности, санкции США в отношении Ирана периодически расширялись с мая 2018 года и к настоящему времени нацелены на почти всю экономику, правительство, институты и общество Ирана. В связи с этим они вызвали массовые страдания среди населения, не в последнюю очередь во время эпидемии COVID-19 и предыдущих национальных бедствий, таких как наводнения и землетрясения, лишив Иран жизненно важных лекарств и оборудования, несмотря на то, что такая торговля номинально освобождена от санкций по гуманитарным соображениям. При этом, сильно ударив по иранской экономике, они не ослабили иранское руководство и не привели к изменению поведения Тегерана.

Вместо этого кампания Трампа, основанная на максимальном давлении, ужесточила переговорные позиции Тегерана и его склонность к рискованным контрмерам, ещё больше изолировала Иран от внешнего давления, что неоднократно ставило регион на грань конфликта. Более того, санкции США приблизили Тегеран к Москве и Пекину, ослабили трансатлантическое сотрудничество на Ближнем Востоке и международный диалог по ядерному нераспространению – политическим вопросам, которые, возможно, имеют гораздо более серьёзное стратегическое значение для США.

Око за око. Как будет развиваться конфликт между США и Ираном?
Кайхан Барзегар
Чем больше угроз в регионе, тем более активно будет действовать Иран. Пока источники угроз не будут устранены, нынешняя внутренняя и внешняя политика Ирана вполне оправдана. Западные игроки и их региональные союзники должны понимать, что их действия, направленные на удушение Ирана мягкими средствами (экономические санкции) или жёсткими военными угрозами, приведут лишь к дальнейшей эскалации на региональном и глобальном уровнях и расколют международное сообщество в отношении законности таких мер. Россия должна сыграть свою роль, считает директор Института ближневосточных стратегических исследований в Тегеране Кайхан Барзегар.
Мнения экспертов


Хотя экономика Ирана, несомненно, страдает, это не приведёт к массовым народным протестам или краху Исламской Республики. Как раз наоборот. Так называемые иранские сторонники жёсткой линии, в том числе Корпус стражей исламской революции (КСИР), объявленный администрацией Трампа в апреле 2019 года террористической организацией, – это как раз те, кто больше всего выигрывает от изоляции Ирана, укрепляя свой контрольнад важными секторами внутренней экономики, в том числе торговлю на чёрном рынке. Власть этих же игроков возросла уже во время длительного режима санкций, введённых против Ирана в преддверии подписания СВПД 2015 года. Как отмечается в исследовании, проведённом в 2012 году американским Институтом Бейкера, чем дольше сохраняются санкции, тем больше экономических транзакций будет контролироваться иранским руководством через каналы чёрного рынка.

Во многом то же самое относится и к вышеупомянутому Закону Цезаря по Сирии. Несмотря на некоторые положительные отзывы, санкции не заменяют реальную политическую стратегию. Хотя нельзя преуменьшить количество преступлений, совершённых Асадом и его сторонниками, в том числе циничное использование гуманитарных интересов для достижения политических целей Россией и Китаем, когда они наложили вето на продление соглашения с ООН о предоставлении трансграничной помощи миллионам сирийцев, проживающих на территориях за пределами досягаемости Дамаска в июле 2020 года, закручивание санкционных гаек против них не приведёт к достижению поставленных целей. Если оставить в стороне моральную амбивалентность политики, граничащей с коллективным наказанием, такие меры могут даже привести к усилению власти тех же акторов, против которых они направлены.

Более того, экстерриториальные санкции усложнят достижение более широких целей политики США, таких как стабилизация Ирака или Афганистана или предотвращение полного краха в Ливане, из-за их разрушительного воздействия на региональную торговлю. Вместо того, чтобы нивелировать региональное соперничество, а также сохранять неофициальные каналы, которые доказали свою эффективность в смягчении международного противостояния, такие меры укрепляют и ещё более институционализируют преобладание соперничества с нулевой суммой в регионе, ограничивая манёвренность всех участников, включая США, замкнув их в циклическую игру эскалаций, которая может закончиться либо капитуляцией, либо конфликтом.

Диалог и многосторонность

Санкции могли работать и работали в прошлом, но только когда они были частью более широкой стратегии. Подписание СВПД с Ираном в 2015 году является ярким примером правильного сочетания принуждения, многосторонности и дипломатического компромисса для достижения сделки. Санкции не работают как форма запугивания, когда они применяются в отсутствие или в качестве замены политической стратегии и когда они не получают поддержки со стороны других международных игроков, как сегодня в случае односторонних санкций США в отношении Ирана.

Санкции особенно вредны, когда они остаются в силе слишком долго, причиняя страдания людям, подрывая их первоначальную цель, которая состоит в том, чтобы вернуть влияние в стране – объекте санкций.

Подходу администрации Трампа к Ближнему Востоку не хватает более широкой и реалистичной стратегии, связанной с осуществимыми интересами США в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе. Полные победы, будь то в Ливане, Палестине, Сирии или Иране, не могут представлять собой жизнеспособные стратегические цели для США на Ближнем Востоке.

После десятилетий в рамках старых парадигм холодной войны, основанных на сдерживании и исключительных отношениях с важными региональными союзниками, пришло время для США взглянуть на регион через другую, более всеобъемлющую призму. Целью должно стать содействие диалогу и укрепление доверия среди населения и граждан, а не только режимов и правящих элит, и воспринимать регион нужно таким, каким он является сегодня, а не в каком-то воображаемом идеальном будущем или давно преодолённом прошлом. Внимание должно быть направлено на повышение уровня безопасности людей, а не на режим или авторитарную стабильность. Это может способствовать стабилизации и оказаться инструментом для создания более сбалансированной политики США и ЕС на Ближнем Востоке.

Учитывая, что социально-экономические трудности, снижение уровня жизни и нехватка социальных контрактов представляют собой наиболее серьёзные краткосрочные и средние риски для региональной стабильности, трудно понять, каким образом усиление санкций и финансового принуждения может способствовать стабилизации. Отказ Европы подчиниться давлению Трампа и ввести санкции против Ирана является положительным моментом в этом отношении. Ставя во главу угла диалог и дипломатию, Европа твёрдо сопротивляется давлению США и преследует свои интересы, но ещё многое предстоит сделать.

В отношении Ирана, как и в отношении Палестины, Ливана, Сирии, Ирака, Ливии и Йемена, европейские государства больше не могут позволить себе роскошь не иметь политической стратегии или просто следовать в фарватере США. Бессильное ожидание американских выборов в ноябре 2020 года также не является панацеей, не в последнюю очередь с учётом того, что основная цель недавнего расширения санкций США в отношении Ирана и Сирии (см. соглашение между ОАЭ и Израилем) как раз и заключается в том, чтобы ограничить любую политику будущей администрации рамками аналогичных параметров, лишая политической манёвренности следующих президентов.

Европе нужно развернуть активную политику посредством смелой и всеобъемлющей дипломатии и стремиться опередить Вашингтон в следующих шагах на Ближнем Востоке, а не сидеть сложа руки, реагируя лишь после того, как ущерб уже нанесён. Такой подход не только поможет смягчить удары, исходящие из администрации Трампа, и сохранить определённый уровень многостороннего диалога с Россией и Китаем, чьё участие окажется незаменимым для любой будущей стабилизации в регионе. Это также позволит Европе лучше подготовиться к дальнейшему взаимодействию с Вашингтоном на основе чётко определённых европейских интересов в регионе, вынуждая США реагировать на них, а не наоборот.

Для многих проблем в регионах Ближнего Востока и Северной Африки не существует быстрых решений, и одна Европа не в состоянии оказать всестороннее воздействие. В недалёком будущем регион, вероятно, испытает новые потрясения, и, учитывая, что любой конфликт или беспорядки затронут европейские интересы гораздо серьёзнее, чем интересы США, Китая и даже России, такие усилия будут представлять собой минимум того, что может предпринять Брюссель и те институты ЕС, которые продвигают Европу как глобального игрока на мировой арене.

Почему Ближний Восток играет решающую роль для утверждения американского господства
Даниэль Леви
Иран – это та угроза, которую Соединённые Штаты могут использовать, чтобы выжать из стран Персидского залива как можно больше денег на «безопасность», заявил в интервью сайту ru.valdaiclub.com на полях Ближневосточной конференции – 2019 президент U.S./Middle East Project (USMEP) Даниэль Леви. Часть общей картины на Ближнем Востоке можно объяснить как демонстрацию Китаю и другим странам глобального доминирования Америки на примере действий против Ирана.
Мнения экспертов

 

Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.