Аргументация в пользу восприятия санкций как неопротекционистского инструмента подтверждается растущим количеством доказательств – таких, как торговые войны в банковской сфере, энергетике, телекоммуникациях (список гораздо шире). Наглядный тому пример – предполагаемая взаимная эскалация наказаний за ненадлежащее поведение европейских и американских банков со стороны властей по обе стороны Атлантики, пишет Ксения Киркхам, преподаватель Королевского колледжа Лондона.
Неэффективность санкций
Если в течение последних 50 лет применение санкций во всём мире неуклонно возрастало, то сегодня их использование существенно увеличилось благодаря в первую очередь Соединённым Штатам. Управление по контролю над иностранными активами (OFAC) министерства финансов США наряду с другими учреждениями, обеспечивающими санкции (например, Бюро промышленности и безопасности министерства торговли США, министерством юстиции США и так далее), обладают экстерриториальной и принудительной экономической властью, основанной на сохраняющемся статусе доллара в качестве международной резервной валюты, масштабах и центральной роли американских банков и транснациональных корпораций, а также остаточной важности Соединённых Штатов как глобального «локомотива роста».
Изрядная часть существующих исследований показывает, что санкции редко достигают заявленных целей: государства-цели сохраняют свой внешнеполитический курс и становятся экономически и финансово более самостоятельными (Jerin 2015). Санкции служат катализатором трансформации режимов, против которых они были введены, в энергетическом, оборонном и финансовом секторах (Connolly 2018) с помощью социально-культурных составляющих, этических и нормативных элементов, которые воспроизводят модальности социального поведения (Kirkham 2019). Эта парадоксальная ситуация требует аналитического расследования: что же всё-таки спровоцировало этот «бум санкций» на фоне их сомнительной эффективности?
Основные теории санкций (например, реалистическая, либеральная, общественного выбора, институционалистская, неовеберианская), которые фокусируются на эффектах, а не на механизмах санкций, не отвечают на этот вопрос (Jones 2015). Более того, плюралистическое понимание государства как беспристрастного, автономного субъекта является неполным. Чтобы понять трансформацию государства, нам нужно отказаться от «парадигмы свободной торговли» из общепринятых экономических учебников, которая вводит нас в заблуждение относительно «конца истории», и вернуться к альтернативному историческому нарративу – истории глобального протекционизма. Экономические санкции всё чаще становятся инструментом неопротекционистской политики и основным источником напряжённости не только между западными странами и государствами-конкурентами, такими как Китай, Россия или Иран, но и внутри самого Трансатлантического блока, поскольку возникают споры о том, распределяется ли бремя санкций США справедливо. Несмотря на то, что на американские корпорации приходилось более 60% санкций OFAC за период 2009–2019 годов (137 из 205 случаев), доля штрафов, выплачиваемых американскими компаниями, составила всего 3% (177,7 миллиона долларов США из 5,63 миллиарда долларов США) по сравнению с 82% (или 4,67 миллиарда долларов), выплачиваемых компаниями ЕС (Timofeev 2019).
Аргументация относительно санкций как формы неопротекционизма содержит три основных элемента: контекстуальный, инструментальный и концептуальный.
Санкции как инструмент неопротекционизма
Во-первых, политическая экономия санкций не может быть вынесена за рамки геополитического контекста и её следует анализировать, взглянув на историю протекционизма. Последние пятьдесят лет мировой истории мы наблюдали переход от кейнсианского курса на создание государства всеобщего благосостояния к неолиберализму. Противоречие этого периода заключается в том, что за риторикой о свободе выбора, индивидуализме и справедливости лежат внутренние интересы и протекционистская экономическая политика, что наиболее ярко выразилось в предвыборном лозунге Дональда Трампа «Америка прежде всего». В этом отношении метафора немецкого экономиста Фридриха Листа об «отбрасывании лестницы» объясняет реальную причину этого сдвига: основные сторонники либерализации – США, Германия, Япония и Великобритания – исторически наиболее активно использовали тарифный протекционизм (Chang 2003). Получив своё конкурентное преимущество в результате индустриализации, они запустили неолиберальный проект с концепцией глобализации в качестве идеологической конструкции, которая фактически не позволяла другим государствам догонять их (Ibid).
Следовательно, исторически было бы справедливо, если бы глобальные финансовые институты, такие как МВФ и Всемирный банк, прекратили обменивать финансовую помощь на обусловленные политикой условия (так называемые пакеты либерализации) и позволили бы развивающимся государствам делать осознанный выбор «с полным признанием того, что исторически подавляющее большинство успешных стран использовали противоположную стратегию, чтобы стать богатыми» (Ibid). Многосторонние торговые соглашения должны быть переписаны так, чтобы нельзя было использовать механизм санкций в отношении государств и компаний за использование инструментов поощрения неокрепших отраслей промышленности, когда это приносит пользу их стратегиям национального развития и безопасности.
Второй момент – инструментальный. Когда традиционные средства протекционизма, такие как тарифы и нетарифные барьеры (НТБ), невозможно применить, используются альтернативные меры противодействия: неопротекционистские и регулирующие торговые инструменты, классифицируемые ЮНКТАД как «неосновные меры» – лицензирование, квоты, запреты на импорт для чувствительных продуктов. (Belloc 2014). В список этих неопротекционистских торговых инструментов следует добавить экстерриториальные санкции.
Третий момент связан с тем, как мы концептуализируем изменяющийся характер санкций: санкции становятся всё более коммерциализированными и ориентированными на торговые преимущества. Мотивы для санкций больше не являются в основном нормативными и геостратегическими, а также геоэкономическими. Это особенно верно в отношении экстерриториальных санкций. Посредством применения санкций министерство финансов США не только наказывает государства-цели во имя прав человека, но и продвигает интересы американских корпораций на глобальных рынках, укрепляет государственную власть США и развивает внутренние политические повестки. Растущий энтузиазм Вашингтона в отношении санкций пользуется огромной двухпартийной поддержкой. Санкции формируются не только в исполнительной власти, но и в Конгрессе, независимо от администрации Трампа, а иногда и против её воли (Cafruny and Kirkham 2020). Кроме того, лоббисты всё больше внимания уделяют влиянию на принятие решений по санкциям. От санкций получают выгоду многие заинтересованные стороны: производители СПГ, производители оружия, агробизнес, сталелитейные и алюминиевые корпорации и так далее. Например, Тед Круз, бывший лоббист, а теперь сенатор-республиканец от штата Техас, стал соавтором (вместе с Джин Шахин) двухпартийного законопроекта «Закона о защите энергетической безопасности Европы» (PEES), который «направлен на то, чтобы существующие санкции продолжали служить сдерживающим фактором и гарантировали, что «Северный поток – 2» никогда не заработает» (Prince 2020).
Более того, торговые войны и санкции стали неотъемлемыми элементами новой Стратегии национальной безопасности США (СНБ), пересмотренной в 2017 году. Что касается санкций, то самое разительное отличие между СНБ Барака Обамы и СНБ Дональда Трампа состоит в том, что последний определяет санкции как экономический, коммерческий и геостратегический инструмент: он больше не рассматривает санкции как «многосторонний» правовой механизм, Трамп вообще игнорирует роль ООН и совсем не задумывается о том, чтобы санкции были «тщательно разработаны и адаптированы для достижения чётких целей при минимизации любых непреднамеренных последствий для других экономических субъектов» (как это было в СНБ-2015) (NSS Archive 2015). Кроме того, к сожалению, СНБ-2017 отрицает возможность равноправного диалога и сотрудничества с противниками Америки (NSS Archive 2017).
Эмпирическое доказательство
Аргументация в пользу восприятия санкций как неопротекционистского инструмента подтверждается растущим количеством доказательств – таких, как торговые войны в банковской сфере, энергетике, телекоммуникациях (список гораздо шире). Наглядный тому пример – предполагаемая взаимная эскалация наказаний за ненадлежащее поведение европейских и американских банков со стороны властей по обе стороны Атлантики. Министерство юстиции США наложило многомиллиардные штрафы на Barclays, Credit Suisse, Deutsche Bank, HSBC, RBS и UBS за неправильную продажу ценных бумаг с ипотечным покрытием в преддверии финансового кризиса 2008 года (DB в итоге урегулировал претензии за 7,1 миллиарда долларов в 2017 году, а RBS за 4,9 миллиарда в 2018 году). HSBC выплатил штрафы в размере 1,9 миллиарда долларов властям США в 2012 году за преступления, связанные с отмыванием денег из мексиканских наркокартелей. Среди прочего, Citigroup и JP Morgan были оштрафованы Комиссией ЕС за махинации на валютных рынках, после чего были наложены штрафы за манипулирование продуктами с процентной ставкой через установление цен на базовые ставки Libor и Euribor (FT 2017).
Когда казначейство США оштрафовало BNP Paribas на 8,9 миллиарда долларов за нарушение санкций США против Ирана, Кубы и Судана, был найден новый способ атаковать капитал иностранных банков (с помощью глобального охвата юрисдикции законодательства США) и наказывать иностранные банки за их операции с компаниями в стране, на которую наложены санкции.
В энергетическом секторе противодействие США «Северному потоку – 2» отражает явные геополитические проблемы – давний антагонизм к европейской энергетической зависимости от России, однако коммерческие мотивы здесь имеют первостепенное значение. Технологические инновации в виде гидроразрыва и горизонтального бурения позволили Соединённым Штатам стать крупнейшим в мире производителем природного газа и нетто-экспортёром энергии к концу 2017 года. В 2015 году в Соединённых Штатах не было терминалов для поставок СПГ в страны ЕС, но с 2016 по 2020 год было введено в эксплуатацию шесть терминалов с общей экспортной мощностью 118 миллиардов кубических метров в год, и ещё многое впереди.
В телекоммуникациях технологические и коммерческие проблемы имеют очевидные геополитические последствия. Неспособность Вашингтона сдерживать рост и проникновение Huawei на западные рынки отражает как сложность глобальных цепочек создания стоимости в сфере высоких технологий, так и ограничения экономической мощи США, обусловленные его глубокой взаимозависимостью с Китаем (Cafruny 2019). Huawei стала доминирующим поставщиком оборудования 5G во всём мире, и ни одна американская компания не является ей близким конкурентом. В 2018 году Мэн Ваньчжоу, финансовый директор Huawei и дочь основателя компании, была задержана в Канаде по американскому обвинению в том, что компания нарушила санкции против Ирана. В 2019 году Соединённые Штаты запретили экспорт продукции США для компании Huawei, попытались добиться от союзников запрета для Huawei устанавливать беспроводные сети пятого поколения и объявили вне закона продажу компьютерных чипов, сделанных в любой точке мира, если продукт был изготовлен или разработан с использованием технологий США. (NYT 2020)
Что дальше?
Рост неопротекционизма будет иметь следующие последствия в отношении санкций.
Во-первых, число государств-целей будет продолжать расти. Конгресс США уже рассматривает законопроект «Закон об ответственности за COVID-19», направленный против Китая и представленный сенатором Линдси Грэмом в мае 2020 года. Кроме того, Трамп угрожает наказать Турцию, если она реально примет на вооружение российскую систему ПРО С-400.
Во-вторых, несмотря на пандемию, мы видим тенденцию усиливать, а не ослаблять существующие режимы санкций. Например, несмотря на открытое письмо Элизабет Уоррен и Берни Сандерса к Трампу с просьбой об ослаблении санкций в отношении Ирана, администрация ещё больше ужесточила эти санкции.
В-третьих, законодательство США в экстерриториальном формате будет продолжать проникать всё глубже в разные сферы мировой экономики. Штрафы корпорациям за различные типы транзакций и за «неподобающее» поведение только увеличатся, а число третьих сторон, затронутых экстерриториальными санкциями, возрастёт. Как заявил госсекретарь США Майк Помпео, Соединённые Штаты «будут наказывать любое нарушающее санкции поведение» (Reuters 2019).
В-четвёртых, правовая база для санкций становится более сложной, с неопределёнными и неоднозначными дефинициями: их будет сложнее понять, дороже соблюдать, но легче применить к большему числу субъектов. Например, хотя санкции были применены только к 40 судам даляньского подразделения китайской корпорации COSCO Shipping Corp., отсутствие их точной идентификации «вызвало путаницу» и фактически объектом санкций стали 1100 судов (GibsonDunn 2020).
В-пятых, не только введение санкций, но сама их угроза тревожит бизнес, поскольку санкции, даже не вступая в силу, усиливают неопределённость на рынках и нарушают инвестиционные потоки и производственные процессы (как ясно продемонстрировал случай с РУСАЛом, см. Bershidsky 2018).
Лидерство США во времена пандемии
Наконец, поскольку мир столкнулся с пандемией COVID-19, наибольшую обеспокоенность в связи с новыми планами OFAC вызывает то обстоятельство, что санкции нарушают поставки сельскохозяйственной продукции, лекарств и медицинского оборудования (категории, ранее освобождённые от ограничений) в некоторые государства, серьёзно пострадавшие от короновируса. Реакция на кризис в области здравоохранения является такой же протекционистской и «узко националистической», как и на продолжающийся «кризис глобализации» – всеобщий кризис окружающей среды, неравенства, дефляции, задолженности и продолжительной стагнации заработной платы (Blyth 2019). Но такая ситуация не выглядит неизбежной.
Эти события резко контрастируют с ожиданиями широкого круга должностных лиц и экспертов в области внешней политики в отношении обязательств США в качестве глобального лидера в нынешних условиях. Действительно, даже апологет «реальной политики» Генри Киссинджер призывает Соединённые Штаты предпринять серьёзные усилия в трёх областях: во-первых, необходим технический и технологический контроль глобальной устойчивости к инфекционным заболеваниям; во-вторых, надо «залечить раны мировой экономики» путём поиска решений по защите наиболее уязвимых групп мирового населения и, в-третьих, следует восстановить просветительские ценности либерального мирового порядка, работая для поддержания основных прав и потребностей людей – безопасности, порядка, экономического благополучия и справедливости (Kissinger 2020). Только взяв на себя инициативу в этих трёх сферах, США смогут возродить своё лидерство в новую эпоху после COVID.
Библиография
Belloc, Marianna. 2014. “Neo-Protectionism and the European Lobbies.” IDEAS Working Paper Series RePEc; St. Louis.
Bershidsky, Leonid. 2018. “The Rusal Case Is a Failure of U.S. Sanctions.” Bloomberg. Retrieved April 29, 2019.
Blyth, Mark. 2019. “The Crisis of Globalisation: Interview with Mark Blyth.” Retrieved March 23, 2019.
Cafruny, Alan. 2019. “Can the United States Contain China?” Russia in Global Affairs. Retrieved July 8, 2019.
Cafruny, Alan and Ksenia Kirkham. 2020. “EU ‘Sovereignty’ in Global Governance: The Case of Sanctions.” Pp. 89–104 in Global Governance in Transformation: Challenges and Opportunities for International Cooperation, edited by A. Pabst and L. Grigoriev. Cham: Springer.
Chang, Ha-Joon. 2003. “Kicking Away the Ladder: Infant Industry Promotion in Historical Perspective.” Oxford Development Studies 31(1):21–32.
Connolly, Richard. 2018. Russia’s Response to Sanctions: How Western Economic Statecraft Is Reshaping Political Economy in Russia. Cambridge University Press.
Forbes. 2020. “Is The U.S. Using Sanctions To Elbow Russia Out Of The European Natural Gas Market?” Retrieved April 20, 2020.
FT. 2017. “Banks Prepare to Settle with Brussels over Forex Cartel Probe.” 19 November. Retrieved April 22, 2020.
GibsonDunn. 2020. “2019 Year-End Sanctions Update.” Retrieved May 9, 2020.
Jerin, Mathew. 2015. “‘Western Sanctions Encouraging Russia to Build “Independent Financial Structure”.’” International Business Times, UK, June 23. Retrieved July 4, 2019.
Jones, Lee. 2015. Societies Under Siege: Exploring How International Economic Sanctions (Do Not) Work. Oxford University Press.
Kirkham, Ksenia. 2019. “Sanctions—Strategic Miscommunications? The Case of Iran.” Defence Strategic Communications, NATO Strategic Communications Centre of Excellence 7(Autumn):49–84.
Kissinger, Henry A. 2020. “The Coronavirus Pandemic Will Forever Alter the World Order.” Wall Street Journal. Retrieved March 11, 2020.
NSS Archive. 2015. “National Security Strategy of the United States 2015.” Retrieved April 22, 2020.
NSS Archive. 2017. “National Security Strategy of the United States 2017.” Retrieved April 22, 2020.
NYT. 2020. “U.S. Delivers Another Blow to Huawei With New Tech Restrictions.” Retrieved April 22, 2020.
Prince, Todd. 2020. “More Nord Stream 2 Sanctions On Horizon? U.S. Senator And Ukraine’s Naftogaz Discuss Ways To Halt Controversial Gas Pipeline.” Retrieved April 22, 2020.
Reuters. 2019. “U.S. Sanctions Chinese Oil Buyer over Alleged Iran Violations.” 22 July. Retrieved April 22, 2019.
The US Department of Justice. 2017. “Deutsche Bank Agrees to Pay $7.2 Billion for Misleading Investors in Its Sale of Residential Mortgage-Backed Securities.” 17 January. Retrieved April 20, 2020.
Timofeev, Ivan. 2019. “Rethinking Sanctions Efficiency.” Russia in Global Affairs. Retrieved April 22, 2020.
