Клуб «Валдай»

Амбиции США стали одним из факторов кризиса многосторонней дипломатии. Другим фактором является новое издание холодной войны. Дипломатия вновь выстраивается вокруг отдельных центров силы, отходя от многосторонности к задачам баланса сил. Тем не менее сохранение несущих конструкций многосторонней дипломатии всё же представляется необходимым, полагает Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.

После окончания холодной войны в конце 1980-х годов открылись новые и чрезвычайно широкие возможности для многосторонней дипломатии. Под ней принято понимать совместные действия ведущих держав, региональных центров силы и малых стран в области решения вопросов безопасности и реагирования на общие вызовы. Ключевой институциональной структурой для многосторонней дипломатии должна была оставаться ООН как единственная универсальная международная организация. Прекращение блоковой конфронтации СССР и США давало надежду на то, что многосторонней дипломатии не будут мешать противоречия ведущих центров силы. Спустя тридцать лет многосторонняя дипломатия находится в кризисе, уступая место «классической» дипломатии баланса сил.

Многосторонняя дипломатия получила мощный стимул для своего развития в ХХ веке. Её институциональным оформлением изначально стали многочисленные международные межправительственные организации, сфокусированные на отдельных функциональных вопросах. Образование и последующее развитие ООН позволили создать институциональную рамку для решения множества общих проблем – от здравоохранения и продовольственной безопасности до вопросов связи и атомной энергетики. Эта рамка стала одним из факторов долговечности и востребованности ООН как универсальной международной организации. Однако вопросы безопасности оставались наиболее сложным направлением для многосторонней дипломатии. В период холодной войны основным препятствием можно было считать блоковое противостояние США и Советского Союза. Ключевые вопросы региональной и международной безопасности неизбежно несли на себе отпечаток соперничества двух держав. К тому же другие державы, пусть и обладая своим голосом, всё же не могли на равных выступать в качестве альтернативных и независимых от сверхдержав центров силы. В определённой мере такую роль мог позволить себе Китай. Однако и он был сконцентрирован на задачах модернизации, сосредотачивая свою внешнюю политику на ключевых для себя региональных проблемах.

После окончания холодной войны в конце 1980-х годов для многосторонней дипломатии открылось окно возможностей. С одной стороны, ушла в прошлое блоковая конфронтация с её политикой взаимного балансирования двух центров силы и выстраивания остальных вокруг своего противоборства. С другой – возникли и стали всё более уверенно себя чувствовать другие игроки. Объединённая Европа, не обладая самостоятельным и консолидированным военным потенциалом, всё же добилась более заметной роли в международных отношениях, делая акцент на мягкой силе, гуманитарных и экономических инструментах. Китай набрал существенный вес и активно вовлекался в решение международных проблем как на базе СБ ООН, так и в иных форматах (группа «5+1» по иранской ядерной проблеме, «шестёрка» по северокорейской ядерной проблеме). Индия, Бразилия и Южная Африка, не входя в состав постоянных членов СБ ООН, всё же активизировали свои усилия по линии БРИКС, «Группы двадцати» и других форматов. Более заметную роль стали играть и крупные союзники США, прежде всего Германия и Япония. Последние вошли в число ключевых доноров ООН, выступали активными участниками «Группы семи», а затем и «Группы двадцати».

Россия, несмотря на потери после распада СССР, умело маневрировала в новых условиях. Она сохраняла за собой место в СБ ООН, а параллельно играла лидирующую или ведущую роль в новых объединениях – БРИКС, ШОС, «двадцатке». Одновременно Москва выступала ключевым элементом в развитии ОБСЕ, присоединилась к «семёрке», создала институты взаимодействия с ЕС и НАТО, активно продвигала международное сотрудничество в Арктике. Вашингтон, со своей стороны, сохранил все ключевые структуры евроатлантической безопасности, укрепив своё лидерство в них. Продолжали функционировать двусторонние альянсы США в Азии. Американская дипломатия активно использовала площадку ООН. Позиции США в таких институтах, как МВФ, оставались определяющими и укреплялись, не говоря уже о «Группе семи». Вне институционального контура США сумели встать в центре мировой финансовой системы, технологических и промышленных цепочек. Своё отсутствие в новых объединениях мирового большинства, таких как БРИКС, США компенсировали двусторонними отношениями со странами-участницами. Вашингтон поддерживал многостороннюю дипломатию, однако пытался играть особую роль, оставляя за собой свободу вести свою линию вопреки многосторонним форматам.

Двумя индикаторами можно считать провалы на иранском и северокорейском треках. В первом случае результатом многосторонней дипломатии стало решение «иранской ядерной проблемы», закреплённое в резолюции СБ ООН № 2231 от 2015 года. США были активным участником переговоров, а администрация Барака Обамы входила в число архитекторов «ядерной сделки». Однако после смены президента в 2016 году США дистанцировались от «сделки», а в 2018 году в одностороннем порядке вышли из неё, возобновив режим санкций против Ирана. С учётом веса США в мировой экономике и финансах их односторонний выход фактически ставил на «сделке» крест. Во втором случае возможности были упущены в 1990-х и начале 2000-х годов, когда США сохранили режим тотальных санкций против КНДР, а также вводили новые ограничения, не связанные с ядерной программой. Поворот администрации Джорджа Буша – младшего к ужесточению политики в отношении КНДР в немалой степени помешал усилиям «шестёрки», укрепляя убеждённость Пхеньяна в том, что только ядерное оружие может служить надёжной гарантией безопасности и суверенитета. Было бы неправильно связывать оба провала только лишь с политикой США. Иран и Северная Корея преследовали свои собственные интересы, на определённых этапах затягивая переговоры, добиваясь для себя тактических преимуществ и выигрывая время для достижения своих целей. Северной Корее это удалось в полной мере. Однако ответственность США соразмерна их тогдашнему месту и роли в мировой политике. Вместо того чтобы стать лидером многосторонней дипломатии на данных направлениях, Вашингтон в итоге превратился в спойлера.

В отличие от биполярного противостояния ХХ века новая конфронтация имеет более сложный характер. В авангарде – конфронтация России и коллективного Запада. Но на заднем фоне находится постепенно набирающее ход соперничество Китая и США. В новом издании холодной войны пока нет столкновения военных альянсов. Однако соперничество великих держав тормозит или делает невозможным сотрудничество даже в тех ограниченных, но при этом инклюзивных форматах, которые наблюдались в 1990-х и 2000-х годах. Россия пытается консолидировать мировое большинство и выстраивает отношения с противниками США. Китай создаёт собственную платформу международных отношений в экономической и финансовой сфере, хотя избегает пока создания жёстких военных альянсов. Дипломатия вновь выстраивается вокруг отдельных центров силы, отходя от многосторонности к задачам баланса сил.

Несмотря на кризис многосторонней дипломатии, сохранение её несущих конструкций всё же представляется необходимым. СБ ООН был ограничен в период холодной войны блоковым противостоянием, но играл важнейшую роль в коммуникации великих держав. Он сохраняет за собой эту роль и сегодня. Очередной раунд соперничества великих держав будет усиливать давление на систему ООН, подтачивая её возможности, но одновременно стимулировать параллельные форматы взаимодействия стран-единомышленников. Не исключено, что такие форматы станут основой для новых блоков и альянсов, доводящих до логического завершения новую редакцию холодной войны.