Китай нарушает ключевые нормы и положения международного морского права и при этом выступает за безапелляционное применение их в отношении Арктики. США не могут согласиться с установленным Россией режимом судоходства на трассе Северного морского пути. Для России же это вопрос обеспечения её собственной безопасности. Пойдут ли США на принятие некоего подобия «кодекса поведения» применительно к Арктике? Готова ли Москва поддерживать арктические амбиции Поднебесной? Об этом пишет Павел Гудев, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН, в своей статье, подготовленной специально к семинару клуба «Валдай» и факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ, который состоялся 10 июня и был посвящён международной безопасности и сотрудничеству в Арктике.
В последних американских документах концептуального, стратегического и доктринального характера Россия и Китай расцениваются как две ключевые угрозы, как совместный вызов национальной безопасности Соединённых Штатов в Арктике. Россия уже традиционно рассматривается в таком качестве в силу активной модернизации военных и военно-морских возможностей в регионе, её обвиняют в милитаризации Арктики в целом. Китай как глобальный конкурент США крайне заинтересован в доступе к арктическим транспортным возможностям и ресурсам. Более того, Пекин претендует на роль лидера среди внерегиональных государств в использовании и освоении Арктики. Очевидно, что для Китая Арктика становится стратегически важным морским регионом, который выступает гарантией его дальнейшего социально-экономического развития, а также упрочнения международно-политического статуса. Однако здесь возникает резонный вопрос: а так ли много общего у России и Китая в Арктике? Готова ли Москва поддерживать арктические амбиции Поднебесной?
Хотелось бы напомнить, что Китай продолжает оставаться наиболее хрестоматийным примером государства, которое нарушает ключевые нормы и положения международного морского права, в частности Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, прежде всего в акватории Южно-Китайского моря. Причина этого проста: для Пекина проблема обеспечения национальной безопасности в прилежащих морских акваториях гораздо более приоритетна, нежели соблюдение конвенционных норм. К тому же отношение Китая к международному праву как к продукту Западной цивилизации достаточно скептическое.
При этом Китай выступает за безапелляционное применение норм и положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года к Арктике, в том числе со стороны Российской Федерации. Такое требование также вполне объяснимо: именно Конвенция 1982 года даёт третьим странам определённые права и полномочия по использованию арктических пространств и ресурсов, а Китай хочет стать основным бенефициаром данного процесса. Видение Российской Федерации несколько отличается: Конвенция 1982 года является ключевым правовым регулятором, но роль национального законодательства арктических государств здесь как нигде велика. И последнее не может играть подчинённую роль по отношению к Конвенции 1982 года, так как правовой режим Арктики в целом сложился задолго до её принятия.
Китай, например, в своей Белой книге по Арктике заявил о поддержке принципа свободы судоходства в арктическом регионе, при том, что именно он эту свободу ограничивает в Южно-Китайском море. Получается парадоксальная картина: Пекин хочет пользоваться всеми преференциями международного морского права, но не считает себя обязанным соблюдать эти нормы в отношении других государств. Россия, я напомню, в определённой степени ограничивает свободу судоходства по трассе Северного морского пути, основываясь как на положениях статьи 234 «Покрытые льдом районы» Конвенции 1982 года, так и на разработанном ещё в советские года национальном законодательстве, исторических правооснованиях по регулированию здесь судоходства и универсальных задачах по защите морской среды и её биоразноообразия от загрязнений с судов.
Проблема правового статуса Северного морского пути – это, пожалуй, главный раздражитель в российско-американских отношениях на протяжении уже многих десятилетий в Арктике. США, хоть и не участвуют в Конвенции ООН по морском управу 1982 года, являются главными защитниками принципа свободы судоходства применительно ко всем акваториям Мирового океана. Такая озабоченность США объясняется экономическими и военно-стратегическими интересами: 80% мировой торговли осуществляется морским путём; морем возможна переброска вооружённых сил США в любой район Мирового океана. И США, естественно, выступают против разрешительного порядка прохода по трассам Северного морского пути, считая российские арктические проливы международными, настаивая на приоритете международного регулирования судоходства здесь (в рамках Международной морской организации, ИМО) над введённым Россией национальным.
Откровенно говоря, национальный уровень контроля за судоходством на трассе Северного морского пути для России – это, конечно, в определённой степени вопрос обеспечения её собственной безопасности и её различных аспектов, включая экологическую безопасность. Однако хотелось бы отметить, что возникновение новых видов угроз в Арктике в перспективе (морской терроризм, пиратство, транспортировка наркотиков, нелегальная миграция, перевозка оружия массового уничтожения и других), в принципе, свидетельствует в пользу того, что именно национальный уровень регулирования тех или иных видов морехозяйственной деятельности способен противостоять этим вызовам, что, безусловно, в интересах всех государств арктического региона.
США, разумеется, не могут согласиться с установленным Россией режимом судоходства. Причина несогласия – опасность создания правового прецедента, когда и другие государства, прежде всего, граничащие с международными проливами, решат действовать таким же образом, как и Российская Федерация. В этой связи командование ВМС США и Береговой охраны постоянно анонсирует необходимость проведения операций по защите свободы судоходства в российской Арктике. Пока в отсутствие у США полноценных ледокольных возможностей сделать это достаточно проблематично, так как в случае чрезвычайной ситуации придётся обращаться за помощью именно к России. Однако по мере расширения состава ледокольного флота США вероятность таких шагов будет возрастать, что, в свою очередь, может привести к негативным последствиям и поставить наши страны на грань локального вооружённого столкновения.
В отношениях с США можно было бы применить известную формулу “agree to disagree”, которая позволила бы Вашингтону не отходить от своих правовых оценок в отношении Северного морского пути и других российских арктических акваторий, но согласиться сохранить статус-кво ради сохранения Арктики в качестве зоны мира и стабильности, что, безусловно, отвечало бы интересам всего мирового сообщества.
Можно было бы инициировать дискуссию о разработке и принятии некоего подобия «кодекса поведения» применительно к Арктике, который закрепил бы совместное понимание того, какие виды военно-морской деятельности в регионе (в том числе в различных морских зонах) могут рассматриваться сторонами как допустимые и, наоборот, ведущие к угрозе безопасности и локальному военному столкновению.
С целью деэскалации напряжённости представляется целесообразным инициировать в ближайшие годы как обновление, так и разработку целого ряда двухсторонних соглашений, которые касались бы вопросов безопасности и предотвращения любых видов вооружённых конфликтов между США и РФ в Арктике. Такая модель двухстороннего взаимодействия между нашими странами была разработана ещё в годы холодной войны и включала в себя такие договорённости, как соглашение «О предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним» (1972) и «Соглашение о предотвращении опасной военной деятельности» (1989). Эти документы продолжают действовать и сегодня, но нуждаются с глубокой модернизации, а также закреплении понимания с обеих сторон, что они в полной мере применимы к арктическому региону.
России и США есть что обсуждать в Арктике. Кроме того, сегодня США играют здесь важную роль – роль государства, которое формирует так называемую арктическую повестку. Фактически многие важнейшие проекты по управлению пространствами и ресурсами Северного Ледовитого океана, поддержанные всеми арктическими странами, включая Российскую Федерацию, были инициированы именно Вашингтоном. Это и введение моратория на вылов водных биологических ресурсов в центральной части Северного Ледовитого океана с последующим возможным созданием здесь Региональной организации по регулированию вылова, и заключение соглашения по контролю за судоходством через Берингов пролив, которое было одобрено в рамках Международной морской организации. И сейчас, например, США лоббируют создание новой международной организации, которая занималась бы регулированием проведения морских научных исследований в Арктике.
Последняя инициатива – сознательно выбранный курс на изъятие из-под компетенции Арктического совета той части полномочий, которой именно он мог бы быть теоретически наделён как ключевой международный форум по арктической проблематике, ориентированный изначально на решение экологических вопросов, защиту и сохранение морской среды и её биоразнообразия. Причина такого скептицизма в отношении Арктического совета достаточно банальна: радикальное отстранение администрации Дональда Трампа от участия в климатической повестке и выход из Парижских соглашений по климату никак не коррелируется со всё возрастающим вниманием Совета именно к этой сфере.
Ровно такой же мотив – приоритетная защита национальных интересов – будет двигать США при проведении политики по если не разрушению, то снижению влияния тех или иных международных структур в тех областях, где Вашингтон хотел бы замкнуть решение конкретных вопросов на себя, а не на более широкий международный формат. Арктический совет, на получение статуса наблюдателей в котором будет претендовать всё большее и большее количество внерегиональных государств, потенциально превращается в некое подобие дискуссионного клуба для максимального количества заинтересантов, что размывает эксклюзивный формат сотрудничества арктических стран, и США на это реагируют.
Поэтому включение в компетенцию Арктического совета вопросов, связанных с военной безопасностью, – это крайне спорное предложение. Такие площадки для обсуждения должны существовать, но будет ли правильно делать всё это открытым для других, прежде всего – стран-наблюдателей? Более того, нужно ли Российской Федерации или же Соединённым Штатам, чтобы планы их военного строительства были предметом обсуждения других заинтересованных государств, например, Китая? Наконец, не приведёт всё это в итоге к тому, что и Североатлантический альянс, как и Европейский союз, захочет получить статус наблюдателя в Арктическом совете? Россия, со своей стороны, считает присутствие НАТО в Арктике достаточным, и будет резко выступать против его расширения.
