Мир, в который входит президент Байден, отличается от того, который администрация Обамы оставила Дональду Трампу четыре года назад, – и это особенно касается Ближнего Востока. О том, какой будет ближневосточная политика Байдена, пишет Рэнда Слим, старший научный сотрудник и директор инициативы по диалогу в рамках гражданской дипломатии в Институте Ближнего Востока в Вашингтоне, спикер пятой сессии Ближневосточной конференции клуба «Валдай» и Института востоковедения РАН.
Главные приоритеты президента Байдена – сдержать эпидемию COVID-19, обеспечить безопасное и эффективное распространение вакцины и активизировать экономику. Советник по национальной безопасности США Джейк Салливан часто говорил, что внешняя политика начинается дома и что для успешной внешней политики необходима внутренняя сила.
Раскол 50 на 50 в Сенате США создаёт для президента Байдена возможности и проблемы на внешнеполитическом фронте. Реализация политики, пользующейся поддержкой обеих партий, даёт политический капитал. Президент Байден может потратить его на внутренние вопросы, по которым Сенат разделён по партийной принадлежности. Однако, когда обе партии поддерживают политику, отнюдь не соответствующую предпочтительному плану действий администрации, пространство для манёвра президента сужается, а внутриполитические издержки возрастают.
Часто выдвигается аргумент, что внешняя политика администрации Байдена будет продолжением политики администрации Обамы. Однако мир, в который входит президент Байден, отличается от того, который администрация Обамы оставила Дональду Трампу четыре года назад, – и это особенно касается Ближнего Востока. Сдвиги баланса сил в регионе, ослабление государств и растущие сомнения в дееспособности государственных институтов накладывают ограничения на эффективную деятельность внешних игроков в регионе, включая такие глобальные державы, как Соединённые Штаты. Региональные субъекты и динамика всё меньше подвержены влиянию внешних субъектов. Более того, администрация Трампа посеяла сомнения в приверженности США прошлым договорённостям. Сможет ли президент Байден убедить союзников и врагов в регионе, что он не откажется от взятых на себя обязательств, как это делал Трамп в течение последних четырёх лет?
Не является откровением и то, что Ближний Восток не занимает высокое место в списке приоритетов администрации Байдена. Во время предвыборной кампании нынешний госсекретарь Энтони Блинкен утверждал, что с точки зрения распределения времени и бюджетных приоритетов США на Ближнем Востоке будут делать меньше, а не больше. Однако если судить по опыту прошлого, то Ближний Восток всегда находит способ заявить о себе в повестке дня каждого президента США. Более того, проблема для администрации будет заключаться в том, как сохранить влияние на региональных акторов и динамику, особенно учитывая стремление к деэскалации конфликтов в Сирии, Йемене, Ираке и Ливии, а также решить клубок сложных проблем, связанных с Ираном, тратя меньше средств и прилагая меньше усилий.
Предлагаю рассмотреть политику администрации Байдена на Ближнем Востоке с учётом четырёх политических факторов:
1. Восстановление исторического партнёрства с Европой. Ближний Восток – это область общих интересов между Соединёнными Штатами и Европой, где трансатлантические отношения могут укрепиться;
2. Иран. Президент Байден заявил, что, если Иран вернётся к соблюдению своих обязательств по ядерной сделке по Совместному всеобъемлющему плану действий (СВПД) 2015 года, то же самое должны сделать и США. Однако это не обязательно означает возврат именно к тому моменту, когда завершились переговоры во главе с бывшим госсекретарём Джоном Керри. Идея состоит в том, чтобы США активнее занимались ключевыми проблемами, связанными с Ираном, такими как его программа баллистических ракет и его дестабилизирующее поведение на Ближнем Востоке, включая поддержку негосударственных вооружённых формирований. Официальные лица США, включая госсекретаря Блинкена, утверждают, что они не только хотят засунуть ядерную программу Ирана «обратно в коробку», обеспечив возвращение Ирана к условиям соглашения СВПД 2015 года. Речь идёт о переговорах по созданию более прочного и долгосрочного ядерного соглашения и решении других вопросов, вызывающих тревогу у администрации Байдена и её региональных союзников.
В настоящее время две страны зашли в тупик по ядерной проблеме. На какие уступки готовы пойти стороны, чтобы вернуться к соглашению 2015 года, пока неясно. Но со временем политическая цена этих уступок только возрастает. Неясно, готов ли Тегеран возобновить дипломатические контакты с Соединёнными Штатами, хочет ли он вернуться к соблюдению своих обязательств по СВПД, готов ли он обсуждать за столом переговоров отказ от своей программы баллистических ракет и прекращение дестабилизирующей политики в регионе, включая поддержку доверенных прокси в Ливане, Ираке, Сирии и Йемене. Также неясно, какие санкции администрация Байдена готова отменить в обмен на согласие Ирана. Отмена некоторых санкций, введённых администрацией Трампа в отношении Ирана, может оказаться политически слишком дорогостоящей для президента Байдена.
3. Прекращение постоянных войн с участием американских солдат. Это вопрос, по которому существует широкое согласие внутри Демократической партии между её умеренным и прогрессивным крылом. С точки зрения политики это означает использование силы в качестве последнего средства, а дипломатии в качестве первого инструмента американской мощи. Это также означает более узкое определение миссии сил США в регионе и возвращение большей части американских войск, дислоцированных в Афганистане и Ираке. Сила будет использоваться не безрассудно, а избирательно и разумно. В качестве примера можно привести решение президента Байдена нанести ответные удары по связанным с Ираном иракским ополченцам, действующим в Сирии и Ираке в ответ на атаки, которые они осуществили против американских баз в Ираке и Курдистане. Это решение свидетельствует о решимости администрации жёстко действовать против деструктивных акторов в регионе, когда они угрожают интересам США.
Хотя политика США на различных театрах на Ближнем Востоке всё ещё дискутируется, есть определённые пункты, которые уже были сформулированы официальными лицами США: прекращение поддержки наступательных военных операций, проводимых Саудовской Аравией в Йемене, и назначение специального посланника в Йемен, дипломатическое урегулирование конфликта вместе с ООН; возобновление дипломатических действий по Сирии, особенно с учётом того, что многие официальные лица администрации Байдена, которые работали с сирийским досье в прошлом, хорошо осведомлены о многочисленных недостатках политики администрации Обамы в Сирии; отказ от политики Трампа в израильско-палестинском конфликте, когда поддерживалась аннексия палестинских территорий, и возвращение к традиционной теоретической поддержке США решения о создании двух государств, а также возобновление гуманитарной и экономической помощи палестинцам; продвижение дипломатического процесса под руководством ООН в Ливии.
Это не означает нормализации отношений с режимом Асада или вывода американских войск с северо-востока Сирии. Фактически, администрация Байдена рассматривает последнее как средство воздействия США на дипломатический процесс под руководством ООН. Это также не означает выполнения других обещаний, таких как возобновление работы консульства США в Восточном Иерусалиме или открытие миссии Организации освобождения Палестины (ООП) в Вашингтоне. Такие решение могут повлечь за собой высокие политические издержки внутри страны, а в случае возобновления работы миссии ООП также возникнут юридические препятствия.
4. Сдвиг ценностей с новым акцентом на права человека во внешней политике США, которые не были важны для деловой администрации Трампа. Особый интерес для президента Байдена представляет проблема борьбы с коррупцией. Президент Байден пообещал издать президентскую директиву, в которой коррупция станет одним из основных интересов национальной безопасности.
Он также пообещал организовать и провести глобальный саммит за демократию в первый год своего пребывания в должности. Соединённые Штаты будут стремиться к принятию странами обязательств в трёх областях:
1) борьба с коррупцией;
2) защита от авторитаризма;
3) продвижение прав человека в своих странах и за рубежом.
Администрация Байдена готова опубликовать отчёт разведки за 2018 год, связывающий наследного принца Саудовской Аравии с убийством саудовского журналиста Джамаля Хашогги как доказательство того ценностного сдвига, который они совершают в поддержку прав человека и прекращения безнаказанности на Ближнем Востоке.
Тем не менее для многих в Демократической партии, особенно в её прогрессивном крыле, решения о публикации отчёта недостаточно. Несомненно, президент Байден столкнётся с требованиями демократов в Конгрессе и правозащитных групп принять карательные меры против саудовского наследного принца. При этом администрация нуждается в сотрудничестве с правителями Саудовской Аравии, в первую очередь с наследным принцем, для решения множества проблем на Ближнем Востоке, не в последнюю очередь для прекращения войны в Йемене.
Администрация Байдена сталкивается с региональным игровым полем, которое теперь менее благоприятно для интересов США и на котором американскую силу оспаривают Китай и Россия, укрепившие свои связи с Ближним Востоком. Совместная работа с конкурентами по привлечению государств региона к переговорам и согласованию новых рамок регионального сотрудничества может помочь справиться с затяжной фрагментацией и разногласиями в регионе, которые региональные субъекты до сих пор не смогли урегулировать самостоятельно. Это было бы полезно для устойчивых интересов США на безопасном и процветающем Ближнем Востоке.
