Клуб «Валдай»

С момента начала конфликта в Сирии, который вовлёк в свою орбиту беспрецедентно широкий круг региональных и внерегиональных акторов и запустил процесс переформатирования сложившейся в Западной Азии структуры формальных и неформальных, иерархических и сетевых взаимосвязей и коалиций, прошло уже почти восемь лет. В определённый момент в сирийском противостоянии – в первую очередь благодаря действиям Российской Федерации – произошёл «коренной перелом». О новом балансе сил пишет Владимир Бартенев, директор Центра проблем безопасности и развития факультета мировой политики МГУ имени М.В.Ломоносова, спикер второй сессии Ближневосточной конференции Клуба «Валдай», которая проходит в эти дни в Москве.

С момента начала конфликта в Сирии, который вовлёк в свою орбиту беспрецедентно широкий круг региональных и внерегиональных акторов и запустил процесс переформатирования сложившейся в Западной Азии структуры формальных и неформальных, иерархических и сетевых взаимосвязей и коалиций, прошло уже почти восемь лет. В определённый момент в сирийском противостоянии – в первую очередь благодаря действиям Российской Федерации – произошёл «коренной перелом». Баланс сил изменился кардинально и, как представляется, необратимо – в пользу правительства Башара Асада. И на первый план в международной повестке дня вышел вопрос о восстановлении разрушенной многолетним конфликтом страны и возвращении миллионов беженцев и внутренне перемещённых лиц.

Однако при его обсуждении внешние силы воспроизводят состояние, которое можно охарактеризовать как «взаимно гарантированную обструкцию». Россия придерживается позиции «помогать Дамаску, нельзя ждать», содействуя инвестициям национальных компаний в стратегически важные сектора, такие как добыча нефти и газа, электроэнергетика, транспортная инфраструктура и так далее, и предпринимая активные усилия по мобилизации средств третьих стран на реконструкцию САР. Страны Запада же, равно как и государства Персидского Залива, пока расставляют знаки препинания иначе – «помогать Дамаску нельзя, ждать», увязывая выделение средств на реконструкцию подконтрольных Дамаску территорий с запуском политического процесса. При этом они демонстрируют готовность финансировать усилия в области стабилизации, раннего восстановления и государствостроительства по модели «снизу вверх» на территориях к востоку от Евфрата, что в свою очередь воспринимается правительством Башара Асада и его союзниками исключительно негативно.

Однако все участники процесса должны найти в себе силы перейти от обструкции к конструктивному и максимально прагматичному и предметному диалогу.

С одной стороны, он должен строиться на признании того, что опасения всех акторов внутри Сирии и вне её касательно имманентно присутствующей в процессе восстановления политической компоненты являются, в сущности, обоснованными.

В этом его подход мало отличается, к примеру, от позиции европейских политиков 1940-х годов, которые видели в скорейшем восстановлении разрушенных в ходе Второй мировой войны экономик – с опорой как на собственные силы, так и на внешнюю помощь, – в том числе и противоядие против заметно усилившихся и готовых смести их левых сил, что прекрасно понимали в США при подготовке «Плана Маршалла».

Россия и Иран вправе искать возможность – через участие в восстановлении Сирии – получения экономической компенсации за потраченные на борьбу с ДАИШ* в условиях отнюдь не самой благоприятной для РФ внешнеэкономической конъюнктуры миллиарды долларов. Но и те же Соединённые Штаты, как известно, регулярно считали оправданным предоставлять средства пострадавшим от вооружённых конфликтов государствам в виде одновременно политически обусловленной и финансово «связанной» помощи и тем самым получать не только стратегические, но и ощутимые экономические дивиденды – будь то в рамках «Плана Маршалла» или же многомиллиардных программ восстановления Афганистана и Ирака в 2000-е годы. Гуманитарные мотивы, «большая стратегия» и императивы поддержки собственного бизнеса соседствовали друг с другом в постконфликтных программах и многих других «традиционных» доноров в разных частях земного шара. 

В то же время представители группы «Друзей Сирии» могут полагать, что в отсутствие уступок со стороны Дамаска перечисление правительству Башара Асада средств на восстановление будет способствовать увековечиванию тех черт политической системы САР, которые неизбежно приведут к новой эскалации напряжённости в значительно ослабленном по сравнению с 2011 годом государстве – рано или поздно. Они вправе не видеть достаточных оснований для возвращения сотен тысяч и тем более миллионов беженцев в страну в текущих условиях или рассуждать о рисках нецелевого расходования выделяемых средств. Их опыт в том же Афганистане и Ираке показывает, что эти риски во временно утративших устойчивость государствах крайне велики, и было бы странно полагать, что сегодняшняя Сирия станет здесь исключением.

Однако всем сторонам необходимо осознать, что выход из плена «взаимно гарантированной обструкции» в вопросе реконструкции Сирии соответствует их жизненно важным, долгосрочным стратегическим интересам, а продление этого контрпродуктивного во всех отношениях состояния на период постконфликтного развития грозит обесценить все полученные от победы над боевиками ДАИШ дивиденды. Оно создаёт огромные риски не только для сирийской государственности, но и для стабильности и безопасности региона, состоящего сплошь из глубоко разделённых обществ, уязвимых и к куда менее мощным внешним шокам. Воплощения в жизнь этих рисков можно избежать.

Стратегические интересы могут быть реализованы – даже в ситуации утраты сторонами доверия друг к другу – в формате некоего «пакетного» решения, которое позволит, если и не устранить, то купировать имеющиеся риски и озабоченности. Какими бы уникальными ни были дилеммы восстановления Сирии (правительство не контролирует полностью территорию, страна находится под жёсткими санкциями и тому подобное), в истории региона есть примеры нахождения такого рода «пакетных» решений в, казалось бы, никак не предрасполагающих к компромиссам ситуациях.

Речь идёт, в частности, об истории с мобилизацией средств на восстановление Ирака после свержения режима Саддама Хусейна, произведённой в 2003 году возглавляемой США «коалицией желающих» наперекор мнению России, Франции и Германии и ряда других стран. Последние закономерно изначально заняли в вопросах реконструкции обструкционистскую (в глазах США и их союзников по коалиции) позицию, отказываясь вкладываться в процесс восстановления нового Ирака на американских условиях – через Коалиционную временную администрацию во главе с послом Полом Бремером. США же, хотя и могли, в отличие от сегодняшних России или Ирана, позволить себе профинансировать большую часть реконструкции, сочли необходимым вести с несогласными диалог. Обструкция «тройки» и ряда других стран – пусть и не сразу – была преодолена после того, как, во-первых, были определены сроки передачи власти в стране иракцам, а во-вторых, согласован прозрачный международный механизм финансирования восстановления, состоявший из двух трастовых фондов, администрируемых соответственно Всемирным банком и Группой развития ООН, между которыми доноры имели право выбирать. Свидетельством изменения ситуации стало, в частности, беспрецедентное по своим масштабам списание задолженности Ирака, в котором приняли участие и Россия, и Франция, и Германия.

Для Сирии, как представляется, также можно предложить решение, которое будет одновременно финансовым по форме и политическим по содержанию. 

Средства Фонда могли бы выделяться непосредственно на финансирование конкретных проектов, которые будут согласованы правительством и местными советами. Секторальными приоритетами целесообразно было бы сделать воссоздание инфраструктуры и систем жизнеобеспечения в тех районах, куда будут готовы вернуться беженцы и внутренне перемещённые лица. Готовность беженцев к возвращению должна будет тем или иным образом подтверждаться странами их временного пребывания – Турцией, Ливаном, Иорданией. На первом этапе закупки товаров и услуг, необходимых для реализации такого рода проектов, можно было бы производить по модели «частично связанной помощи», ограничивая круг участников соответствующих тендеров на их поставку/выполнение (например, часть тендеров с участием компаний только из стран-доноров Фонда, часть – с участием только сирийских компаний). На втором этапе, по мере того как модель финансирования покажет свою жизнеспособность, закупки можно было бы открыть и для компаний из третьих стран, стимулировав их правительства к выделению средств в Фонд.

Такое «технократическое» решение, как представляется, позволит перейти от взаимно гарантированной обструкции к взаимно гарантированной реконструкции – до выработки новой политической архитектуры. Восстановление инфраструктуры и возвращение беженцев в Сирию будут происходить одновременно с формированием более устойчивых механизмов распределения полномочий в области установления приоритетов социально-экономического развития между центральным правительством и местными властями, содействуя укреплению государственности. Колоссальная нагрузка, которую испытывают Турция, Ливан и Иордания в связи с нахождением на их территории миллионов сирийских беженцев, должна ослабнуть, стрессоустойчивость этих важных для региональной стабильности стран – повыситься. Россия, Иран и КНР получат механизм, позволяющий их компаниям участвовать в реконструкции САР с меньшими политическими рисками, чем в настоящий момент. 

Если страны-представители «Группы друзей Сирии», будь то внерегиональные акторы (США, Канада, Япония, государства ЕС) или региональные акторы (Турция, Саудовская Аравия, ОАЭ, Кувейт, Катар, возможно, Египет), со временем начнут участвовать в предложенной системе взаимных гарантий, став донорами Фонда, это проложит путь к превращению Сирии из лаборатории конфликта, осложнённого внешним вмешательством, в лабораторию восстановления, облегчённого содействием извне. Это в свою очередь может поспособствовать восстановлению доверия между ведущими региональными и внерегиональными акторами и сформировать климат, предрасполагающий к решению других ключевых проблем международной политики в регионе и за его пределами. Стоит ли говорить, что этот шанс упускать нельзя.

*Запрещена в РФ.