Россия и глобальные риски
«Плохие атомы» для войны? О ДНЯО и проблеме нераспространения

Апокалиптические прогнозы относительно распространения ядерного оружия снова в моде. Общая ситуация в мире вряд ли будет способствовать заключению новых многосторонних договорённостей о нераспространении. Тем более что США и Россия расходятся сегодня практически по всем вопросам, связанным с этой темой. Можно лишь с сожалением вспомнить, что в 1995 году Российская Федерация и Соединённые Штаты входили в число наиболее ярых сторонников бессрочного продления ДНЯО, пишет Уильям Поттер, профессор Монтерейского института международных исследований, директор Центра исследований в области нераспространения им. Джеймса Мартина.

Прогнозирование распространения ядерного оружия имеет долгую, но весьма сомнительную историю. С момента первого взрыва ядерного устройства 75 лет назад журналисты, правительственные чиновники и учёные множество раз неверно предсказывали широкое распространение ядерного оружия, часто прибегая к цветастой риторике о ядерных цепных реакциях, каскадах, волнах, эффектах домино и переломных моментах в истории человечества . Сегодня апокалиптические прогнозы снова в моде.

Так в новостях, а как на самом деле?

Авторы многих первых пессимистических прогнозов о распространении ядерного оружия, в том числе со стороны разведывательного сообщества США, ошибочно предполагали, что способность производить ядерное оружие равносильна решению использовать этот потенциал. Практически каждая страна, которая занималась гражданским применением ядерной энергии, также имела и военную программу, хотя большинство из них отказалось от этой деятельности задолго до того, как смогло получить оружие . Таким образом, наличие технической возможности «стать ядерной державой» – плохой показатель ядерного распространения.

Преобладающее мнение как среди исследователей международных отношений, так и среди правительственных практиков состоит в том, что внешние угрозы безопасности являются основными движущими силами национальных решений об обладании ядерным оружием. Эта «реалистическая» точка зрения приводит некоторых аналитиков к гипотезе «действия и противодействия», согласно которой распространение порождает ещё большее распространение. Хотя соображения международной безопасности, безусловно, сыграли значительную роль в расчётах некоторых стран в отношении ядерного оружия, они не в состоянии объяснить, почему страны, сталкивающиеся с аналогичными внешними угрозами, очень по-разному реагировали на эти вызовы или почему некоторые государства, которые ранее обладали ядерным оружием, впоследствии предпочли отказаться от него в пользу присоединения к ДНЯО в качестве неядерных государств.

Одним из объяснений этих противоречивых – с реалистической точки зрения – действий является возможное смягчение дилеммы безопасности путём обеспечения гарантий от других обладателей ядерного оружия и/или юридических и политических гарантий в отношении намерений региональных соперников. Это обеспечивается с помощью международных договоров, таких как ДНЯО, региональных договоров в форме безъядерных зон и гарантий Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ).

Встреча с кандидатом на пост Генерального директора МАГАТЭ Рафаэлем Гросси
10.09.2019


Некоторые аналитики также признают положительное воздействие нормативных ограничений, связанных с неприменением ядерного оружия с 1945 года, и разработки соответствующих норм международного гуманитарного права. Кроме того, другие учёные объясняют снижение интереса к ядерному оружию со стороны некоторых стран издержками, связанными с его разработкой, а также тем политическим и экономическим бременем, которое они возлагают на государства, стремящиеся к большей интеграции в мировую экономику .

Наконец, следует учесть мнение, пусть и не преобладающее, о том, что наиболее интересным аспектом нераспространения является не относительно небольшое количество обладателей ядерного оружия, а тот факт, что девять государств всё же стали обладателями ядерного оружия. Эта точка зрения, наиболее тесно связанная с учёным Жаком Хаймансом, предполагает, что особая «концепция национальной идентичности» связана с небольшой группой лидеров, которые предпринимают поиски владения ядерным оружием. Эти лидеры обладают так называемой «конфронтационно-националистической» идентичностью, характеризующейся глубоким страхом перед внешним врагом наряду с крайним национализмом .

Беглый обзор текущей ситуации показывает, что, хотя основные сдерживающие распространение факторы остаются довольно мощными, некоторые из них исчезли, а другие могут оказаться под угрозой исчезновения.

Конфликт и лидерство
Год без ДРСМД: в дождливый сезон не обойтись без зонтика
Андрей Кортунов
На протяжении последнего года и в США, и в России приоритеты национальных лидеров всё больше смещались в направлении внутренних проблем и вызовов. Бесславный финал ДРСМД начал восприниматься не как трагический сбой отлаженной системы, а как очередная глава длинной и печальной летописи разрушения основ глобальной стратегической стабильности. Не первая глава, но и далеко не последняя. Даже если удастся каким-то чудом в ближайшие месяцы разогнать политические тучи и спасти СНВ-3, это уже не возродит советско-американскую модель контроля над вооружениями, пишет Андрей Кортунов, генеральный директор Российского совета по международным делам (РСМД).

Мнения экспертов

 

Среда международной безопасности

Международная безопасность полна новых и постоянных угроз. В их число входят периодическое балансирование на грани ядерных программ КНДР и Ирана, гонка ядерных вооружений на Индийском субконтиненте и усиление напряжённости, включая пограничные инциденты, между двумя самыми густонаселёнными ядерными государствами – Индией и Китаем. Будучи исключительно опасным, индийско-пакистанское и китайско-индийское ядерное соперничество вряд ли само по себе напрямую повлияет на масштабы или темпы распространения ядерного оружия. В то же время срыв Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) и крах нормализации отношений Соединённых Штатов и Республики Корея с КНДР в ближайшей перспективе даёт толчок для усиления влияния внутренних сторонников ядерного оружия в нескольких странах Ближнего Востока (Саудовская Аравия) и Северо-Восточной Азии (Япония и Южная Корея).

Помимо этого, наиболее влиятельным фактором международной безопасности, негативно сказавшимся на перспективах нераспространения в последние годы, стало резкое снижение доверия к обязательствам США в области безопасности перед их официальными союзниками и традиционными партнёрами. Неоднократные и непродуманные, часто небрежные и несогласованные политические заявления президента США возродили интерес таких стран, как Япония и Германия к альтернативным вариантам сдерживания. Укрепилось влияние и без того значительной фракции сторонников локальной ядерной энергетики и ядерных вооружений в Южной Корее. Авторитарные лидеры в Турции и Саудовской Аравии уже давно сомневаются в готовности США прийти к ним на помощь в случае эскалации региональных конфликтов. Такая ситуация не только невыгодна США с точки зрения национальной безопасности, но и несёт в себе серьёзные риски для международного сообщества сторонников нераспространения, включая Россию и Китай, так как может усилить тенденции к распространению ядерного оружия, которые до сих пор удавалось обуздывать.

Конец контроля над вооружениями и многосторонности

Мир дезорганизован. Набирают силу национализм и популизм. Происходит очернение многосторонних механизмов и международных институтов. Неудивительно, что это распространяется и на сферу контроля над вооружениями и нераспространения. Двусторонняя и многосторонняя архитектура контроля над вооружениями, которая служила миру на протяжении полувека, рушится и находится на грани полного краха, который почти наверняка произойдёт, если, как хотят некоторые, возобновятся ядерные испытания. Тем не менее международное сообщество, похоже, не знает, какие корректирующие действия предпринять.

Ослабленная архитектура контроля над ядерными вооружениями влияет на перспективы следующей Конференции по рассмотрению действия ДНЯО. Налицо все признаки того, что нынешняя администрация США будет продолжать уничтожать последние остатки этого здания. Джон Болтон ушёл, но его наследие, требующее противодействовать любому соглашению, ограничивающему гибкость США – даже во имя их национальной безопасности, – сохраняется. Эта философия лежит в основе выхода США из Договора о РСМД, уведомления о намерении США выйти из Договора по открытому небу, задержки Вашингтона с продлением нового Договора СНВ и демонстрации заинтересованности в возобновлении испытаний ядерного оружия. На сегодняшний день единственным исключением из этого ряда является продолжающееся выражение поддержки ДНЯО. Однако неясно, как долго этот договор – ныне действующий уже полвека – сможет сохраняться в качестве значимого нормативного и политического фактора сдерживания распространения ядерного оружия, если всё большее число государств ставят под сомнение его эффективность и актуальность для их национальной безопасности.

К сожалению, снижение доверия к ДНЯО связано не только с утратой многими участниками ДНЯО веры в лидерство США в области нераспространения, но и с избирательным подходом к обязательствам по ДНЯО, характерным для всех государств, обладающих ядерным оружием (и ряда государств, им не обладающих). В основе этого подхода лежит идея о том, что, поскольку международные обстоятельства изменились, можно самостоятельно выбирать, какие из прошлых соглашений остаются актуальными, а какие могут быть проигнорированы. Такое мировоззрение вряд ли будет способствовать заключению новых многосторонних договорённостей о нераспространении.

Насколько серьёзны намерения сторонников ядерного разоружения?
Ульрих Кюн
Казахстан уже давно зарекомендовал себя ярым сторонником международных усилий в области ядерного разоружения. Совсем недавно парламент страны принял оставшееся практически незамеченным решение ратифицировать Договор о запрещении ядерного оружия, что поможет определить, насколько серьёзны намерения сторонников ядерного разоружения. Подробнее – в материале Ульриха Кюна, заместителя руководителя Департамента по контролю над вооружениями и новейшим технологиям Института исследований проблем мира и политики безопасности при Гамбургском университете.
Мнения экспертов


Уменьшение привлекательности глобализма

Можно было бы ожидать, что пандемия будет способствовать большему осознанию международным сообществом общих ценностей и интересов, включая стремление к совместной безопасности и безопасности человечества, а не к реализации узких эгоистических интересов и интересов сугубо национальной безопасности. Вместо этого, похоже, пандемия раздула пламя национализма, подорвала поддержку многих форм экономического глобализма и поощрила более автаркические подходы к экономическому развитию. С политико-экономической точки зрения можно ожидать, что эти обращённые внутрь тенденции, совпадающие с укреплением авторитарного лидерства во многих регионах мира, увеличат риск распространения ядерного оружия.

Воздействие новых дестабилизирующих технологий

Технологические инновации по своей сути не бывают ни хорошими, ни плохими для контроля над вооружениями и нераспространения, так же как не существует «хороших атомов для мира» и «плохих атомов для войны». Например, достижения в области спутниковых изображений значительно расширили возможности национальных (и неправительственных) средств по мониторингу и проверке соблюдения государством международных соглашений. Однако многие появляющиеся технологии также обладают потенциалом дестабилизации и могут снизить технологические и экономические барьеры на пути производства расщепляющегося материала, пригодного для использования в оружии, подорвать кризисную стабильность и облегчить государственным и негосударственным субъектам применение ядерного оружия. Наибольшее беспокойство вызывают кибертехнологии, гиперзвуковые технологии, аддитивные технологии, нанотехнологии и технологии в области автономных вооружений.

Хотя многие эксперты признают потенциальное влияние новых технологий на распространение оружия массового поражения, на сегодняшний день дипломаты не проявляют особого желания сосредоточить внимание на этих вопросах, по крайней мере в контексте рассмотрения действия ДНЯО. Эта сдержанность отчасти объясняется техническим характером темы, а также тем, что она ранее не входила в повестку ДНЯО. Действительно, в относительно редких случаях этот вопрос поднимался (в частности на заседании Подготовительного комитета ДНЯО в 2018 году), но когда председатель просил делегатов прокомментировать его, воцарялось оглушительное молчание.

Распад американо-российского сотрудничества в области нераспространения

Одной из отличительных черт американо-советских отношений в течение последних пятнадцати лет холодной войны была необычная степень взаимопонимания и сотрудничества по вопросам, связанным с ядерным нераспространением. Это сотрудничество распространялось как на демократические, так и на республиканские администрации и проявлялось на многих различных форумах, включая, помимо прочего, Группу ядерных поставщиков, Совет управляющих МАГАТЭ, процесс обзора ДНЯО и проводившиеся каждые два года встречи высокого уровня. Сотрудничество в области нераспространения включало в себя даже обмен конфиденциальной разведывательной информацией – в частности о том, что режим апартеида в Южной Африке в 1977 году, предположительно, готовился к ядерным испытаниям .

Сегодня ситуация иная. Больше не ведутся регулярные консультации по поводу общих проблем распространения, позиции двух сторон имеют тенденцию последовательно расходиться почти на всех международных форумах – редким исключением остаётся их взаимное пренебрежение получившим широкую поддержку Договором о запрещении ядерного оружия. На заседаниях Подготовительного комитета ДНЯО 2018 и 2019 годов вежливые дискуссии сменились язвительными пикировками. Вместо общей озабоченности по поводу опасностей распространения, создаваемых негосударственными субъектами, рисков непреднамеренного или случайного использования ядерного оружия и вместо принятия Дополнительного протокола в качестве глобального стандарта ядерных гарантий обе стороны неизменно оказываются на противоположных полюсах при обсуждении большинства вопросов, как мелких, так и более существенных. Таким образом, можно лишь с сожалением вспомнить, что в 1995 году Российская Федерация и Соединённые Штаты входили в число наиболее ярых сторонников бессрочного продления ДНЯО.

К чему приведёт десятая Конференция по рассмотрению действия ДНЯО?

Пандемия COVID-19 привела к отсрочке десятой Конференции по рассмотрению действия ДНЯО, но ещё предстоит выяснить, сумеют и захотят ли государства-участники использовать эту отсрочку для обеспечения успешного результата . На сегодняшний день надежд мало.

Уже упоминалось ужасное состояние контроля над ядерными вооружениями, и эта ситуация вряд ли улучшится до начала отложенной конференции, особенно если она состоится в январе 2021 года, как предварительно запланировано. Хотя значительная часть ущерба, нанесённого режиму нераспространения необдуманной политикой нынешней администрации США, со временем может быть устранена, если в ноябре будет избран новый президент, исправить некоторые из недавних ошибок или восстановить сильно пострадавшее доверие к лидерству США в области нераспространения будет непросто.

Также важно понимать, что многие проблемы, с которыми сталкивается международный режим нераспространения, существовали задолго до нынешней администрации США. Среди прочего они связаны с поведением ряда стран, действия которых несовместимы с обязательствами по ДНЯО. Они также отражают глубокий и продолжающий расти разрыв между ядерными и неядерными государствами, а также скептицизм со стороны многих участников ДНЯО по поводу полезности договора для них с точки зрения обеспечения безопасности и мирного использования ядерной энергии. Особенно усиливает этот скептицизм благоприятное отношение к действиям Индии, которая не является участницей ДНЯО. Почему, спрашивают многие государства, они должны отказываться от ядерного оружия, когда им отказывают в экономических выгодах, предоставляемых обладателю ядерного оружия, что прямо противоречит формальным решениям, принятым на предыдущих заседаниях конференции по ДНЯО?

Помимо этих проблем, на предстоящей Конференции по рассмотрению действия ДНЯО будет трудно справиться с последствиями почти уничтоженного СВПД (состояние которого, в частности, стимулирует создание Саудовской Аравией ядерного оружия), провала переговоров с КНДР и его влияния на ядерные амбиции Южной Кореи и Японии, неуверенности в том, как ускорить переговоры о безъядерной зоне, и необходимости принять к сведению Договор о запрещении ядерного оружия, количество подписей под которым приближается к требуемому для его вступления в силу.

Наконец, хотя новая администрация США, вероятно, сможет добиться многого в вопросах нераспространения, это не обязательно приведёт к возрождению американо-российского сотрудничества в области нераспространения, которое исторически способствовало положительным результатам конференций по рассмотрению действия ДНЯО.

Вывод

Если этот диагноз верен, что тогда следует делать? Конечно, гораздо легче определить шаги, которые было бы желательно предпринять, чем действия, которые имеют разумные шансы на реализацию. В своих заключительных замечаниях я не предлагаю рекомендаций, которые, если международное сообщество будет их неукоснительно выполнять, должны внести значительный вклад в сокращение стимулов к распространению и усиление сдерживающих факторов. Скорее я предлагаю несколько скромных шагов, которые Соединённые Штаты и Россия могут и должны предпринять для укрепления режима нераспространения, если они действительно верят, как когда-то, что распространение ядерного оружия представляет опасность для их общих интересов.

Во-первых, необходимо возродить регулярные консультации между высокопоставленными должностными лицами, ответственными за политику нераспространения, которые были характерны для американо-советских отношений во время холодной войны. Такие консультации не означали бы поддержки деятельности друг друга в других сферах, а просто подразумевали бы полезность лучшего взаимопонимания в тех сферах, где можно координировать действия по вопросам, в которых интересы сторон совпадают.

Обе стороны могли бы провести сравнительные оценки угроз, чтобы прояснить совпадающие и расходящиеся представления об угрозах распространения и приоритетных сферах. В идеале эта деятельность должна выполняться правительственными экспертами. В качестве альтернативы можно было бы положиться в проведении такого исследования на академии наук обеих стран.

Исходя из исторических данных, вполне возможно, что сравнительная оценка угроз укажет на совпадающие оценки США и России в вопросе о необходимости продолжать строгую политику ядерного экспортного контроля в соответствии с руководящими принципами Группы ядерных поставщиков и Дополнительным протоколом МАГАТЭ. Если это окажется так, Москва и Вашингтон могли бы совместно обеспечить, чтобы Саудовская Аравия – как минимум – дала бы всеобъемлющие гарантии в отношении своей амбициозной ядерной программы. Они также могут совместно договориться с прочими немногочисленными ключевыми ядерными поставщиками, чтобы помешать Саудовской Аравии реализовать свой потенциал в области разработки ядерного оружия.

Наконец, Соединённым Штатам и России следовало бы тем или иным образом подтвердить основной постулат: что в ядерной войне нельзя выиграть и что она не должна начаться. Если они не смогут поддержать этот основополагающий принцип, любые заявления о непреходящей ценности ДНЯО, которые они могли бы сделать на следующей Конференции, будут восприниматься как пустой звук.

Не потерять контроль: стратегические вооружения и российско-американские отношения
Сергей Веселовский
Вслед за заявлением президента США Дональда Трампа о возможном выходе из договора о РСМД в Сенат США внесён законопроект, ограничивающий продление российско-американского договора СНВ-3. Подписанный во времена президентства Дмитрия Медведева и Барака Обамы, договор действует до 2021 года, но может быть пролонгирован. Сергей Веселовский, доцент кафедры мировых политических процессов МГИМО МИД России, считает, что двусторонние договоры СНВ в текущем виде себя практически исчерпали и дальнейшие переговоры необходимо вести уже в формате пяти ядерных держав, так как их национальные ядерные арсеналы хоть и не сравнялись по численности, но всё же уже сопоставимы.
Мнения экспертов
Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.