Предполагалось, что в текущем году реализация нацпроектов станет задачей номер один для российской экономической политики. Формирование нового правительства в середине января 2020 года представлялось фактором, увеличивающим вероятность полномасштабной реализации национальных проектов. Но ухудшение глобальной конъюнктуры на фоне пандемии обозначает значительные риски для бюджета. Что будет дальше, пишет Наталья Орлова, главный экономист Альфа-банка.
Российские национальные проекты были анонсированы в начале 2019 года, и ожидалось, что их реализация будет стержнем российского экономического роста до 2024 года. Из 13 представленных проектов около 70% расходов планировалось распределить по 4 основным направлениям: проекты в области демографической политики (12% общего бюджета нацпроектов), проекты в области экологии (16%), строительство дорог (19%) и инфраструктурные проекты (25%).
Главной задачей анонсированной программы нацпроектов было ускорение темпов экономического роста, снятие ограничений, связанных с недостатком инвестиций. По оценкам, около 60% суммарных расходов на нацпроекты были так или иначе связаны с инфраструктурными расходами.
Общий бюджет указанных национальных проектов на горизонте шести лет оценивался в 26 триллионов рублей. Первоначально планировалось, что бюджет первого – 2019 – года составит 3,4 триллиона рублей, после чего в рамках национальных проектов будет ежегодно тратиться от 4 до почти 5 триллионов рублей. В среднем около половины финансирования нацпроектов приходилось на федеральный бюджет – от 1,8 до 2,4 триллиона рублей ежегодно на горизонте 2019–2024 годов. При этом на уровне федерального бюджета на 90% эти расходы уже в той или иной форме фигурировали в расходных обязательствах в виде запланированного финансирования целевых программ. Формирование пакета нацпроектов, по сути, было способом систематизировать эти расходы, но не создавало риски дополнительного увеличения расходных полномочий бюджета на федеральном уровне. На уровне региональных бюджетов, на долю которых выпадало около 0,8–0,9 триллиона рублей ежегодного финансирования, важной задачей было повысить уровень мониторинга исполнения обязательств на местах – в основном средства региональных бюджетов планировалось потратить в рамках строительства дорог. Кроме того, от 1 триллиона рублей до 1,5 триллиона рублей ежегодно в рамках нацпроектов должно быть профинансировано из внебюджетных фондов. Эти средства предполагалось привлекать в основном в рамках двух нацпроектов – нацпроекта «Экология» и нацпроекта «Магистральная инфраструктура».
Первый год исполнения нацпроектов тем не менее показал, что обеспечить эффективную реализацию таких масштабных задач непросто. По итогам первых трёх кварталов 2019 года Счётной палатой фиксировалось значительное отставание фактического финансирования национальных проектов от плана на уровне федерального бюджета: по состоянию на первый квартал 2019 года они были исполнены только на 13% от годового задания, по состоянию на первое полугодие – на 32% от годовых показателей и даже по итогам сентября их исполнение составляло всего 52% от годовых целей. Это означало, что если за первые три месяца 2019 года федеральный бюджет направил на финансирование этих программ всего 200 миллиардов рублей, то в четвёртом квартале на эти цели было потрачено около 600 миллиардов, что создало эффект сезонности для показателей экономической активности. Ожидания роста бюджетных расходов в 2019 году вынудили ЦБ РФ проводить избыточно жёсткую монетарную политику в первой половине года, что на фоне отставания бюджетных расходов от плана привело к ускоренному замедлению инфляции и затем вынудило ЦБ перейти к более быстрому, чем ожидалось, снижению ключевой ставки. Второй важный момент заключается в том, что, несмотря на попытки ускорить финансирование национальных проектов в конце 2019 года, уровень их исполнения по итогам года всё равно отстал. По оценкам Счётной палаты, по итогам года в среднем их финансирование составляло 88% от плана, при этом в ряде проектов выявленное отставание было значимым.
В начале этого года проявились два фактора, которые будут оказывать серьёзное влияние на дальнейшую реализацию нацпроектов. Но их воздействие, к сожалению, разнонаправленно. С одной стороны, необходимость обеспечить восстановление инвестиционного роста выглядит всё более насущной: если с 2013 года уровень ВВП России вырос на 5% в реальном выражении, то уровень валового накопления основного капитала по итогам 2019 года был всё ещё на 6% ниже значений 2013 года, что будет сдерживать экономический рост в течение следующих лет.
В свете того, что экономический рост России по итогам 2019 года составил всего 1,3% год к году, предполагалось, что в текущем году реализация нацпроектов станет задачей номер один для экономической политики. Формирования нового правительства в середине января 2020 года, после того как в своём ежегодном послании президент объявил о необходимости ускорить темпы роста РФ до значений выше мировых в будущие годы, также представлялось фактором, увеличивающим вероятность полномасштабной реализации национальных проектов. О намерении правительства более активно использовать бюджетные расходы для стимулирования роста косвенно свидетельствовал тот факт, что по итогам первого квартала 2020 года, по данным той же Счётной палаты, нацпроекты профинансированы на 16% от годового плана.
Тем не менее ухудшение глобальной конъюнктуры на фоне возникновения пандемии обозначает значительные риски для бюджета, связанные с возможным закреплением цен на энергоносители на уровнях ниже, чем первоначально планировалось на ближайшие годы. Слабость спроса, которая пока выглядит краткосрочным фактором, может перейти в долгосрочный тренд.
Подстройка к возможному риску дальнейшего снижения цен на нефть в ближайшие годы может вызвать необходимость дальнейшей коррекции цены на нефть, балансирующей бюджет, хотя бы до значений отсечения бюджетного правила, то есть до 42–43 долларов за баррель. Если перевести это в номинальную плоскость, речь может идти о сокращении расходов на 0,8 триллиона рублей в год на уровне федерального бюджета. Эта сумма эквивалентна трети ежегодного бюджета нацпроектов.
Дополнительным фактором, который создаёт риски корректировок бюджетов нацпроектов, является и растущая необходимость увеличивать социальные расходы. Ускорение экономического роста было жизненно необходимым, чтобы переломить негативную динамику доходов домохозяйств. Доходы населения в последние годы продолжали стагнировать, и по итогам 2019 года по-прежнему были на 10% ниже уровня 2013–2014 годов в реальном выражении. В условиях пандемии самые скромные оценки по 2020 году говорят о риске сокращения реальных располагаемых доходов домохозяйств на 3–5% год к году. Последствия будут болезненными не столько на уровне федерального бюджета, сколько на уровне региональных бюджетов – ведь вероятный рост безработицы, снижение доходов населения и банкротство мелких и средних компаний в первую очередь ведёт к сокращению доходов именно региональных бюджетов, а не федерального, что в свою очередь заставит региональные власти оптимизировать расходные полномочия.
Перспектива экономического спада не может не заставить и федеральное правительство пойти на увеличение социальных выплат. Возможно, что эти выплаты частично могут быть профинансированы в рамках национальных проектов, но одно бесспорно – в условиях низких цен на нефть и растущей необходимости увеличивать социальные выплаты инвестиционные бюджеты будут под угрозой пересмотра. А значит, есть значительный риск, что национальные проекты как стимулы инвестиционного роста не смогут быть полностью реализованы в условиях изменения глобальной конъюнктуры.
