Ещё в феврале 2020 года Европейская комиссия должна была озвучить новое общеевропейское видение по вопросам миграции и предоставления убежища в 27 государствах ЕС. Разбушевавшаяся пандемия и другие институциональные вызовы изменили приоритеты европейских политиков, заставив отложить принятие и анонс нового пакта о миграции и убежище до лучших времён. Однако новый пакт заложен в рабочей программе 2020 года, а потому обязательно увидит свет. Сейчас наступил хороший момент, чтобы поразмышлять о новых миграционных вызовах для ЕС и возможных сценариях по их предотвращению, пишет Ольга Гулина, сооснователь и директор Института миграционной политики RUSMPI.
Нынешний статус-кво
Пандемия – это тот случай, когда проверяются институты, механизмы и система управления любого государства, в том числе в области миграции. Противодействуя распространению коронавируса, большинство государств ЕС произвели изменения в регулировании миграции и предоставления убежища.
Большинство стран – Польша, Германия, Франция, Австрия и другие – ввели послабления в иммиграционные правила. Италия объявила амнистию и легализовала нелегальных мигрантов, занятых в сфере сельского хозяйства, ухода за престарелыми и домашней работы. Португалия объявила о легализации статуса мигрантов с просроченными документами, уравнивании этой группы населения с гражданами страны в правах на получение государственной поддержки, медицинской помощи и пособий в условиях кризиса. Некоторые страны ЕС – в том числе Испания, Франция, Германия – ввели упрощённый порядок для признания квалификации и обеспечения доступа к рынку труда, в частности в сфере медицины, для живущих в стране мигрантов. В целях противодействия распространению коронавируса Франция и германская земля Бавария сделали исключение и допустили к медицинской практике даже беженцев с медицинскими дипломами, полученными вне стран ЕС.
Меры, принятые большинством стран ЕС в активной фазе распространения коронавируса, были направлены на:
- усиление контроля, в том числе санитарно-эпидемиологического, на внешних и внутренних границах государств ЕС;
-
ограничение мобильности населения внутри страны и за её пределами;
-
содействие возвращению граждан государств ЕС из третьих стран в Евросоюз;
-
либерализацию иммиграционных практик, в частности в вопросах продления и получения иммиграционных документов;
-
приостановление высылки нелегальных мигрантов в третьи страны, а равно приостановление трансферов претендентов на убежище из одной страны ЕС в другую по дублинским правилам;
-
приостановление приёма и регистрации новых прошений об убежище, а равно ограничение трансферов заявителей по квотам (исключение – несовершеннолетние дети без сопровождения взрослых из лагерей беженцев в Греции и Италии) и так далее.
Пандемия коронавируса также выявила многие проблемные зоны миграционного менеджмента ЕС, как то: нечеловеческие условия содержания заявителей в центрах размещения мигрантов в Греции, Италии; незаконные трансферы просителей убежища в третьи страны без возможности подачи прощений об убежище, запрет НКО проводить спасательные операции в море и несоблюдение гуманитарного права отдельными государствами – членами ЕС.
Сценарии на будущее
Подобно тому, как войны и революции определяли лицо XX века, реакции народов и государств на пандемии и изменения климата будут определять мобильность и судьбу людей в XXI веке.
Следуя логике программного заявления главы Еврокомиссии Урсулы фон дер Ляйен, ключевыми моментами в новом пакте о миграции и убежище должны быть: возвращение нелегальных мигрантов в страны происхождения; усиление сотрудничества с государствами, не входящими в ЕС; финансирование центров для потенциальных просителей убежища вне государств ЕС; поиск оптимальных IT-решений для миграционного менеджмента ЕС. Пандемия коронавируса также окажет влияние на миграционную политику ЕС и его стран-участниц.
Представляется, что возможны три сценария развития событий:
1) Либеральный сценарий
Его воплощение возможно лишь в странах «ядра ЕС» – Германии, Франции, Голландии, Бельгии, Люксембурге, – с меньшей вероятностью в Испании, Италии, Греции. Страны Восточной и Центральной Европы, скорее всего, не будут реализовывать этот сценарий.
Для этого сценария будет характерно сохранение свободы передвижения товаров, работ, услуг и людей внутри Шенгенской зоны без ограничений. Страны ЕС будут передавать всё больше полномочий по контролю национальных (внутренних) границ в зону общеевропейской ответственности и контроля Frontex – европейского агентства по безопасности границ.
Возможными путями либерализации политики убежища станет распространение практик спонсорского убежища, когда отдельные лица и/или организации смогут брать на себя ответственность, включая финансовую, за просителя убежища. Гуманитарное право государств – членов ЕС станет либеральнее, в том числе все формы защиты в условиях пандемий будут распространяться без ограничений на всех мигрантов на территории страны, включая незарегистрированных просителей убежища и нелегальных мигрантов (по примеру решений судов Германии).
Серьёзным вызовом для этого сценария станут политические и экономические издержки. Лидерам государств ЕС придётся отвечать на вопросы о том, насколько экономические преимущества от миграции оправданы и насколько реализация этого сценария окажется на руку праворадикальным и популистским партиям.
2) Рестриктивный сценарий
Для этого сценария будет характерно установление длительных ограничений свободы передвижения для индивидуумов в целях обеспечения национальных интересов государств – участников ЕС. Также произойдёт усиление компетенций Frontex на внешних границах и ужесточится контроль, в том числе санитарно-эпидемиологический, на национальных границах ЕС.
ЕС продолжит финансовые и административные инвестиции в создание и поддержание функционирования центров размещения мигрантов и их аутсорсинг за пределами ЕС, в том числе в мало подходящих для этих целей странах происхождения мигрантов.
Получение убежища в странах ЕС станет больше похоже на лотерею, в которой страны – участники ЕС будут самостоятельно определять критерии (такие как гендер, возраст, религиозная принадлежность, страна происхождения и так далее), по которым просителям убежища будут предоставлять защиту и/или гарантировать трансфер в рамках установленных ЕС квот. Нелегальное проникновение на территорию ЕС и факт нелегального пересечения границ (в том числе при помощи контрабандистов и торговцев людьми) может стать отягчающим обстоятельством, снижающим возможность получения убежища.
3) Промежуточный сценарий
ЕС будет заинтересован в поиске компромиссов по разделению ответственности для государств – членов ЕС по приёму новых гуманитарных мигрантов, совмещая это с ростом мер, ориентированных на ужесточение контроля границ.
Для этого сценария будет характерно сохранение свободы передвижения внутри Шенгенской зоны с введением ряда ограничений, например иммунных паспортов для иностранцев. В области охраны общеевропейских границ страны – участники ЕС будут всё более заинтересованы в сотрудничестве с государствами, не входящими в ЕС, которое позволит усилить совместные мероприятия и операции вне Евросоюза. Получение убежища или иных форм защиты будет процедурно усложняться, что будет приводить к поражению в правах лиц, ищущих убежище.
Вполне вероятно, что в итоге ни один из описанных сценариев не будет реализован во всех государствах ЕС в чистом виде. Хотя бы потому, что, как верно утверждают Иван Крастев и Стивен Холмс , на европейском континенте к своему завершению подходит ещё одна эпоха, подражание любым – хорошим и плохим – практикам уходит в прошлое и все больше европейских лидеров заинтересованы в поиске собственных оригинальных решений, в том числе по вопросу управления миграцией и охраны границ.
