Первая и самая неотложная задача для Совета Безопасности ООН состоит в увеличении количества постоянных членов за счёт новых, считает Рамеш Такур, почётный профессор Школы государственной политики Кроуфорда Австралийского национального университета, бывший помощник генерального секретаря ООН. Неизменный минимум для любой заслуживающей доверия системы коллективной безопасности состоит в том, что основные действующие лица, принимающие и обеспечивающие принудительные решения от имени международного сообщества, должны быть ведущими державами. Это логика, оправдывающая постоянное членство с правом вето. И именно этому критерию Совет Безопасности абсолютно не соответствует.
Кризис мультилатерализма стал результатом деятельности стран, прежде всего, крупных держав, которые используют международные организации в качестве движущих сил для достижения узких национальных интересов, а не для поддержания эффективного многостороннего порядка как глобального общественного блага. Организация Объединённых Наций формировалась в определённом историческом контексте – 1945 год, когда закончилась Вторая мировая война, и действует в качестве центра сети субъектов глобального управления.
Чтобы сделать многосторонние институты более эффективными, лидеры стран, которые имеют наибольшее влияние, должны объединить веру в мультилатерализм как глобальное общественное благо и прагматичные шаги для решения проблем многосторонности. В первую очередь это означает реформирование структуры, состава и методов работы Совета Безопасности ООН (СБ ООН). Призыв к его реформированию обоснован необходимостью повышения доверия, легитимности, представительства, эффективности, расширения возможностей и готовности действовать в защиту общего мира.
Если неделя в политике – долгое время, 75 лет в международной политике – это вечность.
Девальвация военной мощи как свободно конвертируемой валюты в другие формы власти и влияния, что объясняет уменьшение влияния США, несмотря на неоспоримое военное превосходство.
Расширение угроз безопасности человека, включая изменение климата и пандемии.
Устойчивый дрейф богатства, власти и законности существующих национальных политических институтов в восточном направлении, основанный на результатах, а не на процессах.
Деконсолидация демократии со снижением уровня доверия к демократическим институтам и правительствам и веры в них даже в западных обществах.
Появление международного порядка, который является не однополярным, биполярным или даже многополярным, а полицентричным, что приводит к «плюрализму дипломатии», когда страны не объединяются вокруг жёстких блоков. Вместо этого они имеют больше отношений с более широким кругом стран и по более широкому кругу вопросов.
В таком мире ни одна страна не имеет рычагов, позволяющих самостоятельно устанавливать правила и навязывать окружающим свои организационные и политические принципы.
Первая и самая неотложная задача – добавить больше постоянных членов. Неизменный минимум для любой заслуживающей доверия системы коллективной безопасности состоит в том, что основные действующие лица, принимающие и обеспечивающие принудительные решения от имени международного сообщества, должны быть ведущими державами. Это логика, оправдывающая постоянное членство с правом вето. И именно этому критерию Совет Безопасности абсолютно не соответствует.
Помимо географической сбалансированности, критерии членства должны включать взносы в регулярный бюджет, добровольные взносы на деятельность и учреждения ООН, а также долю военнослужащих и другого персонала в миротворческих операциях ООН. Те, кто вносит наибольший вклад в регулярный бюджет, специализированные учреждения и миротворческие операции, должны иметь соответствующее право голоса при принятии решений; те, кто принимает решения, должны вносить соответствующий вклад.
Должны ли члены СБ ООН быть «постоянными», вопрос спорный. Введение третьей категории десятилетних членов без права вето, имеющих право на переизбрание, лишь усложнит ситуацию и вряд ли удовлетворит новую категорию членов. Это означает, что выбор должен состоять в том, чтобы либо «понизить» пятёрку постоянных членов до десятилетних переизбираемых членов без права вето, либо расширить «пятёрку» до «десятки» с теми же правами вето, что и у существующих пяти. Я бы предпочёл первый вариант, который позволяет избежать повторения ошибки постоянного членства, ибо вся история учит нас тому, что великие державы поднимаются и падают. Но второй вариант может оказаться политически более осуществимым.
Во-вторых, число избранных членов должно быть увеличено до 18, срок их полномочий увеличен до трёх лет, а полномочия расширены. Их потенциальная полезность и роль в возрождении Совета как эффективного исполнительного органа ранее не особо учитывались. Целесообразно рассмотреть вопрос о том, как можно реформировать выборных членов Совета Безопасности ООН – в отношении численности, сроков, процесса отбора и ролей – с целью повышения легитимности представительства и эффективности Совета. В отличие от выглядящего бесперспективным стремления реформировать постоянное членство в СБ ООН, реформирование избранного состава может быть менее трудным для реализации. Потому что может привести к обоюдным выгодам во всех отношениях, включая снижение рабочей нагрузки для «пятёрки».
Это должно получить поддержку необходимых двух третей членов ООН, не вызывая при этом оппозицию «пятёрки». Вероятность широкой поддержки будет увеличена при справедливом региональном распределении избранных мест. Таким образом, увеличение размера СБ ООН и продление срока полномочий избранных членов повысит его способность выполнять свои обязанности по поддержанию международного мира и безопасности.
В-третьих, необходимо установить более справедливое разделение ответственности с Генеральной Ассамблеей (ГА ООН). В последние годы СБ значительно расширил свои полномочия, в том числе в вопросах применения военной силы, принудительных экономических санкций и внутреннего законодательства. Расширение полномочий Совета Безопасности сопровождалось сокращением власти, престижа и авторитета ГА ООН.
Без необходимости внесения каких-либо поправок в Устав ГА может пересмотреть процедуру выбора генерального секретаря, чтобы дать двум главным органам равную роль и ответственность. Одна палата может предлагать короткий список из трёх кандидатов, а другая – делать окончательный выбор из этого списка. Это и только это будет способствовать тому, чтобы генеральный секретарь в равной степени реагировал как на СБ ООН с геополитическими тяжеловесами, так и на ГА с полным членским составом.
Вторым примером растущей роли со стороны ГА является Договор о запрещении ядерного оружия, принятый 7 июля 2017 года 122 государствами, несмотря на бойкот конференции и яростное лоббирование против договора со стороны пяти государств, обладающих ядерным оружием, которые также являются постоянными членами СБ ООН. Договор был утверждён большинством государств и, таким образом, также ознаменовал собой принцип независимости ГА ООН. Договор о нераспространении ЯО и Договор о запрещении ЯО подразумевают геополитическое и нормативное равновесие сил для ядерных держав, которые контролируют СБ ООН, и для большинства стран, не обладающих ядерным оружием. Последние имеют большинство в ГА, и в современном полицентричном мире это позволяет переосмысливать проблемы и определять повестку дня. Первые продолжают контролировать выполнение и реализацию программ.
В-четвёртых, если усилия по внесению поправок в Устав станут жертвой корыстного негативизма, государства могут захотеть созвать новую конференцию, чтобы создать нового и более совершенного преемника ООН. Противники реформы СБ ООН отрицают критическую важность и актуальность этого вопроса. Однако он ключевой, а не второстепенный, не говоря уже о том, что он не отвлекает внимание от других столь необходимых реформ, в том числе в области управления и кадров. Жестокая реальность заключается в том, что сопротивление реформе СБ ООН задержало прогресс в остальной части повестки дня реформы ООН. Программа реформ ООН при тупике в отношении реформы СБ ООН сродни перестановке шезлонгов на «Титанике», когда он тонет.
Есть два пути выхода из тупика. Первый, который, вероятно, стоит попробовать, – это созвать ещё один саммит и представить ему пакет предложений, которые включают существенные поправки к Уставу. Возможно, все государства-члены, включая «пятёрку» и региональных конкурентов в лице кандидатов, будут действовать в международных интересах. К сожалению, ничто в истории усилий ООН по реформированию не даёт повода для оптимизма. И самодовольное удовлетворение мелкими реформами управления не спасёт ни мультилатерализм, ни саму организацию. Кажется, что она уже нереформируема.
Единственный другой вариант – это созвать ещё одну конференцию по типу Сан-Франциско, разработать и принять совершенно новый Устав, который заменит существующий. Как и в случае перехода от Лиги Наций к Организации Объединённых Наций, могут быть перенесены лучшие из существующих положений, кодифицированы некоторые ценные развивающиеся практики и приняты некоторые нововведения.
Если оба пути закрыты или окажутся тупиковыми, тогда мир продолжит катиться к следующей глобальной катастрофе. Разумеется, нельзя сказать, что нас не предупреждали.
