Американские санкции в ближайшие годы, вероятно, будут играть всё более заметную роль не только во внешней политике США как таковой, но и в процессах интенсивного размежевания мировых центров силы. Поскольку американская санкционная традиция требует обоснования санкций через призму ценностей, то, вероятно, Вашингтон и Пекин уже скоро попадут в «ловушку Генри Киссинджера», когда вопрос противоположных ценностей, поднятый на переговорах, станет гарантией их провала. А уже сложившаяся практика реагирования на односторонние санкции будет требовать от большинства участников мировой экономической системы сложных решений, пишет Анастасия Лихачёва, директор ЦКЕМИ НИУ ВШЭ.
Такой пессимистичный прогноз связан и со структурной конфронтацией США и Китая, и с «технической стороной вопроса». Вопрос о наращивании санкционного давления США на Китай де-факто решён, обязательства применять санкции против Пекина можно найти в свежих публичных профильных документах Госдепартамента и достаточно отчётливо отследить на уровне новых законопроектов. Открытым остаётся только вопрос о дизайне и темпе новой санкционной программы.
Техническая сторона требует небольшого пояснения. Пока мир общими усилиями боролся за чистоту банковского сектора, а бизнес по обе стороны Атлантики и Пацифики пытался не попасть под одну из 32 американских санкционных программ (особенно тяжело это давалось по самым насыщенным программам – иранской и российской), вопрос, соблюдать или не соблюдать санкции, решился. Если речь идёт об обычных коммерческих предприятиях и банках, не созданных для обслуживания потенциально подсанкционных сделок, то они американские санкции в целом соблюдают. Их точечно и разово обходят, перестраивают программы импортозамещения или диверсифицируют рынки, снижают их негативные эффекты, но вынуждены соблюдать. Апеллирование к отсутствию легитимности таких санкций имеет достаточно слабый эффект, и кейс Ирана здесь наиболее показателен: несмотря на максимально высокий уровень политической риторики со стороны европейских политиков, для глобального европейского бизнеса вопрос был решён однозначно – американское «нет» означало «нет». Если же речь идёт о тех юридических лицах, чья первейшая задача – обеспечение национальной безопасности, то здесь роль американских санкций резко снижается, как показывают примеры Индии, Китая, Турции и других стран.
На такое развитие событий указывает эволюция антироссийской программы от Акта Магнитского к CAATSA: сценарий санкций «в моральном поле» с минимальными экономическими эффектами, вероятно, только первая фаза, которую может символизировать уже поддержанный Палатой представителей законопроект S.178 – Uyghur Human Rights Policy Act of 2019. Позднее можно ожидать наращивания санкций в области стратегической конкуренции двух стран: инвестициях, телекоме, IT.
Однако американская санкционная традиция требует этической легитимизации санкций: их не вводят официально с обоснованием, что «это выгодно США». Поэтому вопрос этики сохранится, но скоро зазвучит по-новому: от проблематики уйгурского населения он перейдёт к вопросам справедливой торговли. Fair trade скоро сможет заменить религию free trade, и это позволит легитимизировать в США ряд санкций против китайских предприятий, работающих в стратегических сферах с пока неустоявшимися этическими канонами: от биотехнологий до искусственного интеллекта. Поскольку исторически логика американских санкций в основе своей всегда постулирует борьбу с абсолютным злом, будь то диктатура, нарушение прав человека, наркотрафик, мировой терроризм или киберпреступность, то подобные «крестовые походы за этику» мы будем наблюдать уже очень скоро.
И здесь как раз можно вспомнить архитектора визита Ричарда Никсона в Китай в 1972 году: именно отказ от обсуждения ценностных вопросов на переговорах позволил Генри Киссинджеру добиться известных результатов. Чем больше ценностей будет на столе переговоров США и Китая спустя почти 50 лет, тем меньше шансов останется на их конструктивный характер.
Во-вторых, в силу стратегического характера противостояния, наличия межпартийного консенсуса и необходимости в сплачивающей внешнеполитической повестке пока нет признаков, что санкционные подходы, опробованные против России, не будут применяться по отношению к Китаю. Это и работа на общую токсичность юрисдикции в тех случаях, когда прямой запрет наносит слишком заметный урон собственным компаниям или учреждениям, и рост числа неформальных ограничений, и работа на опережение – постоянное наращивание санкционного давления или как минимум политического прессинга в связи с риском введения новых санкций. Уже в ближайшее время, вероятно, Конгресс будет увлечён составлением новых «адских законопроектов», теперь – антикитайских.
В-третьих, и это самый существенный сдвиг за последние годы, вопрос всё меньше будет сводиться к долларовым расчётам и финансовым санкциям как таковым и всё больше – к автономизации двух моделей. Положение третьих стран и компаний будет настолько незавидным, а прямой саботаж – дорогим, что санкции станут катализатором глубинного размежевания цепочек добавленной стоимости, технологических платформ и финансовых систем. Недостаточно будет провести транзакцию в другой валюте, будет необходимо отслеживать структуру собственности и самой компании, и её материнских компаний, следить за бизнесом субподрядчиков и прочая. Такая санкционная «паранойя» станет неотъемлемым сопутствующим заболеванием для тех, кто будет стремиться к поддержанию модели business-as-usual.
Вопрос системного международного сотрудничества с США и Китаем будет всё сложнее решать, прибегая к косметическим процедурам по расчётам в национальных валютах или использованию целой серии «приёмов» по задействованию фирм-однодневок, зарубежных посредников, кораблей под нейтральными флагами и так далее. Механизмы санкционного надзора сегодня, конечно, следят за наиболее подконтрольными расчётами и системами, но со времён иранских операций «золото в обмен на газ» сильно продвинулись в сборе косвенных свидетельств нарушения американского санкционного законодательства – всё чаще основанием для штрафов становятся письма, отправленные по корпоративной почте, а не платёжные квитанции. Подобные меры смогут быть страховкой «на чёрный день», использоваться для снижения немедленных санкционных рисков, таких как блокирование операций и счетов, но планировать национальные стратегии развития, опираясь только на них, нельзя.
Это ставит новые и острые вопросы для обширного блока стран и компаний, не желающих присоединяться к тому или иному полюсу. Однако политической воли для преодоления новых рисков будет недостаточно: «движение санкционного неприсоединения» невозможно без фрагментации финансовых, платёжных, страховых, логистических систем, новых консорциумов для технологических и IT-решений. Это, безусловно, не вопрос одного дня, но без его решения положение между молотом американской Фемиды и наковальней китайского рынка будет слишком нервным.
