Выход Соединённых Штатов из Договора по открытому небу может стать последним аккордом реквиема для договорённостей по ограничению процесса милитаризации между великими державами XX века. Но глобальные оптимисты не торопятся хоронить систему контроля над обычными вооружениями и полагают, что европейские меры доверия и транспарентности ещё сохраняют неплохие шансы на выживание – и даже на новый расцвет, пишет Вадим Козюлин, директор программы ПИР-Центра по новым технологиям и международной безопасности, научный сотрудник Дипломатической академии МИД РФ.
Дональд Трамп объявил о намерении США выйти из Договора по открытому небу (ДОН). Это означает, что 22 ноября 2020 года США перестанут быть участниками этого многостороннего соглашения, позволяющего военным 34 государств осуществлять инспекционные облёты территории друг друга с целью укрепления доверия и транспарентности.
7 июля 2020 года Международный дискуссионный клуб «Валдай» провёл дискуссию по итогам прошедшей накануне Конференции стран – участниц Договора по открытому небу под названием «Нетихий ДОН, или Кому на выход из открытого неба?».
США довольно давно заявили о намерении покинуть Договор по открытому небу. Ещё в октябре 2019 года президент Трамп подписал внутренний меморандум о прекращении участия в этом Договоре, поэтому окончательное решение о выходе не стало сюрпризом ни для кого. Косвенно на то, что США твёрдо определились с тем, что они выйдут из ДОНа, указывал хотя бы тот факт, что они не стали модернизировать свой самолёт, который использовали для контрольных полётов. Хотя Россия это сделала.
ДОН оставался последним островком из архипелага договоров по контролю над обычными вооружениями. Система контроля над вооружениями рушится на глазах. Не так давно утонул ДРСМД – международный документ, отвечавший за ограничение ракет малой и средней дальности. Чуть ранее умерло соглашение по обычным вооружениям в Европе – ДОВСЕ. Ликвидация Договора о ПРО в 2002 году, выход США из ядерной сделки с Ираном – это вехи демонтажа системы контроля над вооружениями. При Трампе Вашингтон вышел из соглашения по иранской ядерной программе, из ЮНЕСКО, из Международного договора по торговле оружием. Сегодня весь мир с тревогой следит за судьбой СНВ-3.
Однако до 22 ноября 2020 года Вашингтон останется участником договора и может пересмотреть своё решение. Известно, что 3 ноября 2020 года в Соединённых Штатах пройдут президентские выборы, от исхода которых зависит многое и в США, и во всём мире. В том числе – и судьба ДОНа.
Но пока следует исходить из того факта, что США заявили о выходе и уведомили об этом депозитариев Договора – Венгрию и Канаду.
Формальные претензии США к России в части выполнения положений Договора известны: Вашингтон считает нарушениями запрет полётов над Калининградской областью, над десятикилометровыми зонами вдоль границ Южной Осетии и Абхазии, а также закрытие участка полёта в ходе стратегических учений «Центр-2019». Госсекретарь США Майк Помпео заявлял, что Россия использует полученную в рамках ДОНа информацию для наведения своих вооружений на объекты инфраструктуры США и европейских членов НАТО. По всем вопросам Россия неоднократно давала исчерпывающий ответ.
В свою очередь у российской стороны имеются претензии в отношении выполнения ДОНа со стороны США и ряда других государств. США фактически ограничивают для России наблюдательные полёты над своей территорией: на Гавайских и Алеутских островах и значительной части Аляски. Такого рода претензии в рамках Договора возникали с первых дней, и, как правило, стороны находили способы их разрешить.
Нынешние претензии не выглядят как реальный повод для выхода из договора. Договор в целом работал без сбоев. В рамках Договора есть механизм разрешения споров – жалобы рассматриваются консультативной комиссией по открытому небу, которая действует на основе консенсуса. Известно, что комиссия до последнего времени работала над поиском развязок и, по некоторым сведениям, даже была близка к успеху. Ценность ДОНа не столько в информации, которую участники собирают и передают в общий доступ, сколько в транспарентности и мерах доверия. Современный мир испытывает дефицит доверия и транспарентности, поэтому Договор по открытому небу стал не просто рабочим инструментом, но своего рода символом открытости. Об этом говорили и слова «открытое небо» в его названии.
Выход из Договора ключевого участника во многом обесценивает этот документ. Для российской стороны главным условием, которое обеспечило ратификацию Договора по открытому небу, была возможность осматривать сверху территорию США. По сути дискуссии в рамках ДОНа были разговором двух основных участников – США и РФ, и многие стороны Договора даже относились к ДОНу, как к двустороннему документу. Без США в «открытом небе» образуется приличная дыра, причём на самом интересном месте.
Демарш Вашингтона заставляет остающихся в Договоре участников принимать решения на довольно зыбкой почве. Ситуация пока не требует запуска переговоров с самого начала, но и без значительных поправок сохранить имеющиеся договорённости не получится.
23 мая 2020 года министерства иностранных дел Германии, Франции, Италии, Испании, Нидерландов, Бельгии, Португалии, Чехии, Люксембурга, Швеции и Финляндии выступили по этому поводу с совместным заявлением о том, что они сожалеют о решении президента США Дональда Трампа выйти из Договора по открытому небу. Позже к заявлению присоединились Великобритания, Норвегия и Польша.
После окончательного выхода США из Договора возникнет новая ситуация, когда его европейским участникам и Канаде придётся выйти из тени Вашингтона и выступить уже со своих позиций. Для европейских стран это станет моментом, когда будет необходимо озвучить собственные интересы и высказаться за сохранение или прекращение договора. На текущий момент все европейские страны и Канада выступают за продолжение договора. Но Соединённые Штаты будут влиять на участников ДОНа и после выхода из него. Пока никто из европейцев не высказался за выход из Договора, и есть надежда, что эта единодушная позиция стран Европы и Канады позволит открыть дверь в новую европейскую безопасность. Если быть оптимистом, то можно понадеяться, что из переговоров без участия США может родиться хороший процесс, который продолжится, например, модернизацией Венского договора. Предложения по его модернизации давно находятся на столе переговоров. Они предусматривают, в частности, увеличение квот на посещения по оценке и инспекции, снижение порогов уведомляемой наблюдаемой деятельности. Возможно, ДОН во время своего заката станет рассветом для Вены?
Между тем с выходом США из ДОНа возникают технические вопросы: о перераспределении квот на инспекционные полёты и об изменении шкалы финансирования консультационной комиссии ДОН. Но самая чувствительная проблема, которую оставит в наследство Договору выход США, – гарантии союзников Соединённых Штатов о непередаче Вашингтону полученной информации. Кроме этого, понадобится зафиксировать условия инспекционных полётов над американскими объектами на европейской территории. Запрет на такие полёты будет противоречить положениям Договора, не говоря о том, что он поставит на повестку вопрос о суверенитете над этими территориями.
Приход в Белый дом нового лидера США в ноябре этого года может многое поменять в мировой политике. Помимо прочего, может оказаться, что нынешний уход из ДОНа завершится возвращением Соединённых Штатов в Договор. Тогда станет актуальным план заместителя главы МИД РФ Сергея Рябкова «начать восстанавливать доверие путём малых шагов».
Однако возвращение не будет простым, поскольку для этого Вашингтону придётся подписать согласие на все решения консультативной комиссии за время отсутствия Соединённых Штатов в Договоре.
Пока самым сложным вопросом для «выживания» ДОНа выглядит пункт об обязательствах остающихся в Договоре государств не передавать собранные в ходе инспекций данные Вашингтону. Европейским участникам будет непросто придумать формулировки, которые удовлетворят и США, и Россию. Российской стороне будет сложно поверить, что остающиеся участники не поделятся с Соединёнными Штатами собранной информацией о России и Белоруссии. Соблюсти эти обязательства будет особенно непросто для членов разведывательного клуба Five Eyes. То есть в какой-то степени процесс контроля будет выглядеть как игра в одни ворота.
Однако ценность Договора заключается именно в доверии, которое на сегодня выглядит дороже информации. Мир вступил в эпоху фейков и домыслов. Они особенно часто возникают в период подготовки и проведения военных учений. Слухи порождают недоверие и страхи, на почве которых и начинаются войны.
Это чуть не случилось в 1983 году, когда НАТО начала масштабные учения у советских границ с задействованием ядерной триады и массовыми ракетными пусками без извещения советской стороны. В отсутствие ясности руководство СССР восприняло учения как развёртывание сил НАТО для масштабного удара. Советские ракетчики уже «положили пальцы на кнопку».
Подтверждением того, что ДОН остаётся востребованным инструментом, служит то, что на конференции 6 июля многие участники подтвердили желание возобновить инспекционные полёты по ДОНу, как только ослабнет пандемия. Практически нет сомнений в том, что по мере снятия связанных с COVID-19 ограничений полёты возобновятся.
В техническом отношении национальные средства разведки государств – участников ДОНа, вероятно, могут заместить Договор в части контроля над значительными перемещениями войск. Сегодня в мире много средств слежения: спутники, разнообразные трекеры, киберсредства и даже социальные сети. Соединённые Штаты могут поделиться со странами Европы и Канадой данными с разведывательных спутников. Но не следует оценивать ДОН только с точки зрения добытых данных. Договор по открытому небу – это не просто договор между Россией и другими странами, а договор между десятками стран, которые предоставляют друг другу информацию, и она становится доступна всем. Его ценность не в объёме и цифровом разрешении фото- и видеоматериалов. ДОН в большей мере важен не как средство сбора информации, а как политическая мера доверия, демонстрирующая, что страны готовы открыть своё небо для инспекции других государств. Отношениями такого рода стоит дорожить.
Разоблачения в WikiLeaks показывают, что доверие и репутация стоят много дороже проданной информации. И похоже, в ближайшие месяцы российской дипломатии предстоит непростая задача – взвесить транспарентность, найти меру доверию и определить цену открытому небу.
