В Мьянме к власти вновь приходит хунта, и США решили вернуть санкции, заявив, что переворот представляет чрезвычайную угрозу для их национальной безопасности. С одной стороны, действия предсказуемы. Но почему же тогда в СМИ за кризисом в Мьянме закрепился ярлык первого теста для администрации Байдена? Об этом пишет Анита Муджумдар, младший научный сотрудник Центра экспертизы санкционной политики Института международных исследований МГИМО МИД России.
После десяти лет демократизации 1 февраля 2021 года в Мьянме произошёл военный переворот. Фактический лидер страны Аун Сан Су Чжи, с 1990-х годов боровшаяся за демократию, была задержана. К власти пришёл главнокомандующий вооружёнными силами Мин Аун Хлаин, который ранее был обвинён ООН в геноциде против мусульманской народности рохинджа. Уже через десять дней США ввели санкции против участников переворота, их собственности и активов. Чуть позже присоединились ЕС, Великобритания, Канада и Австралия: меры включали эмбарго на поставку оружия, запрет на транзакции с определёнными лицами, заморозку активов и прочая.
Мьянма не впервые фигурирует в американской санкционной политике. Более двадцати лет она была страной-изгоем: с конца 80-х годов, когда у власти находилась военная хунта, против неё действовал жёсткий санкционный режим вплоть до полного запрета импорта бирманских товаров в США. И именно «прогресс в области демократии» стал главным аргументом для снятия мер давления в 2016 году.
Теперь к власти вновь приходит хунта, и США решают вернуть санкции, заявив, что переворот представляет чрезвычайную угрозу для их национальной безопасности. С одной стороны, действия предсказуемы. Но почему же тогда в СМИ за кризисом в Мьянме закрепился ярлык первого теста для администрации Байдена?
Мьянма между США и Китаем
Дело в том, что расстановка сил в Юго-Восточной Азии радикально изменилась по сравнению с девяностыми. Позиции США в Мьянме уже далеко не так сильны, как раньше, и Вашингтону необходимо координировать усилия с другими мощными игроками в регионе – прежде всего, Китаем и странами АСЕАН. Китай же не поддержал позицию западных стран и заблокировал постановление СБ ООН, осуждающее переворот, назвав смену власти «внутренним делом страны».
Причины, по которым Китай принял такое решение, не столь однозначны. Многие писали, что Китай – «главный проигравший» от переворота, потому что его отношения с военными в прошлые годы складывались не очень хорошо. Хотя между странами был запущен экономический коридор в рамках инициативы «Пояс и путь», бирманские генералы блокировали многие инфраструктурные проекты Китая, опасаясь чрезмерного экономического влияния (из 38 одобрены были только 9). Кроме того, Китай постоянно обвиняли в поставке оружия повстанцам и террористам и разжигании розни. С демократами отношения стали складываться лучше: как минимум гораздо успешнее продвигались инфраструктурные проекты. Поэтому совсем не удивительным представляется заявление посла, что текущая ситуация – «совсем не то, что Китай хочет видеть»: в интересах Китая было бы продолжать сотрудничать с демократами.
И всё же Китай принял своё решение небезосновательно: это была попытка найти баланс между политическими и экономическими рисками. Роль сыграли несколько факторов.
Первый фактор – геополитический. Эксперты отмечают чёткий тренд последних двух десятилетий: когда США и другие западные страны пытаются надавить на страны АСЕАН под предлогом демократии и защиты прав человека, те неизбежно разворачиваются в сторону Китая. Яркий пример – военный переворот в Таиланде в 2014 году, из которого Китай вышел победителем, а США потеряли позиции. Ранее аналогичная ситуация произошла на Фиджи, когда в 2006 году в стране произошёл военный переворот. Ряд западных стран ввели санкции, а Китай поддержал новое правительство, помог развитию инфраструктуры и экономики страны, за что получил большую благодарность от премьер-министра. Таким образом, действуя по сложившейся рабочей модели и поддерживая военных Мьянмы на фоне санкций США, Китай обеспечивает себе хорошие стратегические позиции.
Важное значение имели экономические причины. Мьянма чрезвычайно важна для Китая, будучи его главным поставщиком редкоземельных металлов, меди, олова и ряда других полезных ископаемых – её доля в китайском импорте по этим позициям варьируется от 75 до 95 процентов. Поддержка нового правительства является некоторым гарантом безопасности этих поставок. Ещё одним важным пунктом для Китая является экономический коридор Мьянма – Китай. Хотя в прошлом отношения с военными по этому вопросу складывались не очень удачно, теперь, возможно, Китай надеется, что хорошие отношения с новым правительством помогут ему открыть двери для своих инициатив. Так или иначе, из-за экономического коридора Китаю важно иметь хорошие отношения с властями Мьянмы – кто бы там ни находился у власти. Также важно, что в 2021 году к Мьянме переходит роль страны – координатора отношений между АСЕАН и Китаем, что тоже может повлиять на развитие коридора.
Наконец, не последнее место заняли внутренние причины. Китай и в прошлом занимал достаточно осторожную позицию по бирманским вопросам, воздерживаясь от жёстких суждений. Например, в 2017 году он заблокировал резолюцию СБ ООН, осуждающую геноцид народа рохинджа в Мьянме, приведший к бегству более 700 000 представителей этого народа в соседний Бангладеш. У этого было несколько причин. Во-первых, ситуация с народом рохинджа в Мьянме в целом напоминает ситуацию с уйгурами в Китае, поэтому Китаю вообще не выгодно, чтобы западные страны и СБ ООН вмешивались в дела других стран по вопросам защиты прав человека. Во-вторых, Китай, гранича с Мьянмой, сам принимает достаточно активное участие в делах этой страны и не хочет видеть дополнительных участников. В периоды ожесточённых боевых действий в 2010-е Китай принимал много беженцев из Мьянмы, а также участвовал в качестве посредника в урегулировании внутреннего конфликта между армией и этническими группировками. Учитывая это, возможно, Китаю выгоднее, чтобы урегулирование ситуации в Мьянме происходило «своими силами», без активного вмешательства западных стран.
Интересно, что Россия исторически занимала схожие с Китаем позиции, всегда выступая против санкционных мер и резких формулировок в отношении правительства Мьянмы. В 2017 году, например, Россия наряду с Китаем и рядом других стран проголосовала против резолюции СБ ООН, осуждающей геноцид в Мьянме, призвав «не спекулировать на теме геноцида в отношении мусульманского населения в Мьянме». Аналогичную позицию Россия заняла и в 2021 году, отказавшись осуждать смену власти. Стоит также отметить, что у России ещё со времён Хрущёва всегда хорошо складывались отношения с бирманскими генералами, а сейчас Мьянма активно импортирует российское вооружение.
Страны АСЕАН также заняли похожие с Россией и Китаем позиции. Таиланд, Вьетнам и Камбоджа не стали осуждать переворот, назвав его внутренними делами страны. Дальше других продвинулась Индонезия, предложив на закрытой встрече стран АСЕАН обязать военных провести выборы в течение года и допустить к участию демократов (правда, бирманские протестующие не поддержали эту идею, настаивая на уважении результатов предыдущих выборов).
Права человека и новая политика Байдена
Дональда Трампа все обвиняли в том, что ему «плевать на права человека». Претензии предъявляли по самым разным вопросам: по выходу США из Совета ООН по правам человека, строительству стены на границе с Мексикой и содержанию мигрантов в ужасных условиях, блокировке совещания СБ ООН по вопросу нарушения прав человека в Северной Корее. Большое внимание было посвящено позиции Трампа по уйгурскому вопросу. Бывший советник по национальной безопасности Джон Болтон в своей книге писал, что Трамп в неофициальной беседе поддерживал строительство «лагерей перевоспитания» в Синьцзяне, говоря, что это «то, что нужно» (сам Трамп опроверг содержание этой книги). А позже, когда Трамп ввёл против Китая санкции за притеснение уйгуров, общественность и СМИ увидели в этом лишь политический манёвр, чтобы надавить на китайскую торговую политику.
Поэтому многие (например, глава Human Rights Watch) стали обращаться к Байдену с запросом, чтобы он снова начал уважать права человека и поставил их во главу угла в своей внутренней и внешней политики. Были и более конкретные требования: например, Нокс Теймз, бывший советник по религиозным меньшинствам в Госдепе США, в статье в Foreign Policy высказал позицию, что долг Байдена – стать защитником мусульманских меньшинств по всему миру (здесь стоит пояснить, что одним из пунктов критики политики Обамы по правам человека было как раз недостаточное внимание к мусульманскому вопросу), и заявил, что «только США достаточно сильны, чтобы дать отпор диктаторам и новую жизнь неэффективному Совету по правам человека ООН».
Байден с самого начала стал уделять правам человека большое внимание. Он принял решение вернуть США в Совет ООН по правам человека, открыть границы для 125 000 беженцев и прекратить поддержку войны в Йемене; официально назвал действия Китая против уйгуров «геноцидом». В этом контексте санкции против Мьянмы становятся понятнее: на вектор «защиты прав человека» есть большой запрос со стороны общественности, и, возможно, для президента, который только пришёл к власти, оправдание ожиданий избирателей стоит геополитических рисков.
Что будет дальше?
Разобравшись в расстановке сил и мотивации сторон, стоит поговорить о том, какими уже стали и могут стать в дальнейшем последствия переворота и введения санкций. Население Мьянмы плохо отнеслось к смене власти: сотни тысяч людей участвуют в протестах и забастовках, требуя возвращения демократического правительства. Власти жестоко разгоняют протесты, и число жертв растёт. В стране был заблокирован Facebook и Википедия; власти также блокируют интернет каждый день с 1:00 до 9:00. Чем закончатся протесты – сказать сложно, но многие эксперты надеются на помощь Китая и стран АСЕАН в урегулировании конфликта.
Также пока не понятно, как эта ситуация отразится на рохинджа. Мин Аун Хлаин пообещал продвинуть процесс репатриации беженцев из Бангладеш и обеспечить вернувшимся рохинджа защиту, хотя люди боятся возвращаться, опасаются повторения геноцида. При этом отмечается, что предыдущее правительство также не очень успешно решало вопрос рохинджа и не обеспечивало им должную защиту, так что в каком-то смысле этому народу более-менее всё равно, кто у власти. Высказывается даже противоположная точка зрения, что переворот улучшит положение рохинджа, потому что население страны объединится против общего врага – военных.
Последствия западных санкций также пока неоднозначны. С одной стороны, они гораздо менее жёсткие, чем те, которые действовали с 1980-х, поэтому вряд ли приведут к желаемым результатам. С другой – вводятся существенные меры против активов военных и в условиях, где военные владеют многими предприятиями, такие санкции всё равно способны весьма негативно повлиять на экономику страны.
Подводя итоги, можно отметить, что ситуация в Мьянме действительно стала тестом для администрации Байдена, поскольку заставила выбирать между геополитическими и идеологическими интересами. Пока что Байден выбрал первое, стремясь быть последовательным в своей политике по защите прав человека в США и за рубежом и оправдать ожидания электората. При этом вряд ли можно ожидать, что односторонние санкции западных стран без поддержки региональных сил и СБ ООН смогут оказать какое-то реальное воздействие на бирманских генералов. Но не менее сложным тестом этот кризис стал для Китая, перед которым остро встал вопрос защиты своих экономических и политических интересов в стратегически важной Мьянме. И пока что кажется, что Китай успешно прошёл этот тест – его осторожная позиция, возможно, не только поможет ему ещё больше укрепить позиции в стране, но и позволит наряду со странами АСЕАН сыграть одну из ключевых ролей в урегулировании конфликта.
