В своём летнем прогнозе Европейская комиссия не слишком оптимистично оценивает перспективы экономического роста – приблизительно -8,3% ВВП против -7,7% в весеннем прогнозе. Подобное сокращение ВВП почти в два раза превышает отрицательную динамику кризисного 2009 года. Обостряются и другие проблемы: опять мы видим более и менее пострадавшие страны, опять очевидна разница в конкурентоспособности экономик Союза, опять встал вопрос о проблемах солидарности в объединении. О том, что нового в этих компонентах кризиса и антикризисных мерах, пишет эксперт Егор Сергеев.
Основные аспекты текущего кризиса в ЕС, в принципе, не новы. По крайней мере, точно можно утверждать, что пандемия COVID-19 не стала единственной его причиной, а предпосылки были давно. Конечно, главную роль в сворачивании экономической активности сыграли противоэпидемические мероприятия, но практически все сопутствующие моменты в той или иной форме уже существовали. Во-первых, ЕС уже некоторое время находился в ситуации растянувшегося кризиса экономического роста, который был вызван целым спектром факторов. Сюда входят хроническое недоинвестирование (низкая норма валового накопления при высокой норме валового сбережения), сравнительно низкая наукоёмкость ВВП, большой набор демографических проблем и нерешённых социальных вопросов. Во-вторых, проблемы предыдущих кризисов были приглушены, но не решены окончательно, что связано с неравной конкурентоспособностью стран – членов ЕС. Из-за этой неравномерности симметричные экономические шоки действуют на каждую страну по-своему, а созданные в периоды прошлых кризисов институты решают проблемы в том объёме, который необходим для недопущения краха всего объединения. Забота же о повышении конкурентоспособности отстающего в значительной степени остаётся заботой самого отстающего. И это объяснимо: сильный не всегда хочет создавать механизмы перераспределения средств в пользу более слабых игроков. Во многом в этом и заключается перманентный кризис солидарности в ЕС.
Подобный, по сути функционалистский, подход к интеграции, выраженный в создании институтов ad hoc под решение какой-либо проблемы, можно считать своеобразным почерком антикризисного менеджмента в ЕС. К тому же все эти проблемы наслаиваются на неравномерность и незаконченность интеграционной конструкции Евросоюза. В результате меры антикризисной политики могут носить отпечаток эклектичности и выборочности. Хотя – в оправдание Союзу – стоит отметить, что подобная эклектичность в мерах объясняется спецификой интеграционного объединения. Ведь ЕС не государство, а сложная система разделения суверенитетов.
Когда мы говорим об антикризисной макроэкономической политике, то прежде всего имеем в виду два важнейших её компонента: налогово-бюджетный и денежно-кредитный. Однако в случае ЕС есть свои сложности. При рассмотрении общесоюзной антикризисной политики сложно говорить о целостности любого из её компонентов, поскольку полномочия распределены не только между национальными и наднациональными органами, но также часто и между институтами Евросоюза. Наверное, поэтому корректнее говорить не о единой антикризисной политике ЕС, а о наборе антикризисных мер.
Вероятно, наиболее простой для рассмотрения является практика применения институтами ЕС инструментов денежно-кредитной политики. Как известно, для стран, входящих в зону евро, она полностью определяется Европейским центральным банком (ЕЦБ) – то есть передана на наднациональный уровень. В нынешней ситуации ЕЦБ, пожалуй, наиболее оперативно и эффективно отреагировал на коронакризис. Ещё в марте было объявлено о программе покупки активов объёмом 750 миллиардов евро, а в июне инициировано расширение этого фактически нового раунда политики количественного смягчения до 1350 миллиардов евро. Программа будет действовать как минимум до июня 2021 года, а заявленный порядок цифр в принципе сопоставим с предыдущими раундами политики количественного смягчения ЕЦБ (в период действия программы совокупные активы ЕЦБ увеличились приблизительно на 2,5 триллиона евро). Задействование данного инструмента не является новым и непредсказуемым шагом со стороны ЕЦБ, поскольку первый раунд политики смягчения был объявлен в 2014 года и показал определённые результаты. Подобные мероприятия относятся к инструментам неконвенциональной денежно-кредитной политики, которые применяются, когда центральный банк не может задействовать традиционные рычаги типа ключевой ставки (в 2019 году ставка по основным операциям рефинансирования ЕЦБ составляла 0%, что объективно затрудняло её снижение). Первые раунды политики покупки активов во многом способствовали поддержанию в зоне евро минимальной инфляции, поэтому есть уверенность, что нынешние меры позволят еврозоне избежать скатывания в дефляционную ловушку, хотя общая макроэкономическая эффективность этой нестандартной меры до сих пор остаётся дискуссионным вопросом в экономических кругах. Также стоит добавить, что политика ЕЦБ, вопреки сложившемуся у регулятора имиджу финансового цербера, во многом является инструментом солидарности, поскольку программа покупки активов (в особенности та её часть, которая направлена на выкуп государственных облигаций) в первую очередь смягчает долговые трудности в проблемных странах. Кстати, сейчас программа покупки активов впервые распространилась и на греческие бумаги. Конечно, ЕЦБ делает это не из гуманных соображений, а в целях поддержания стабильности валютного союза, но пока степень стройности и оперативности денежно-кредитной политики банка гораздо выше, чем у её налогово-бюджетного собрата.
На самом деле, конечно, никакой общей налогово-бюджетной политики ЕС не существует. И объясняется это тем, что государства не готовы терять свой суверенитет в сфере государственных финансов. Однако можно говорить об отдельных элементах политики, которые так или иначе можно квалифицировать как меры, связанные с государственными финансами. В общую архитектуру таких мер нужно включить общий бюджет ЕС, который, правда, несопоставим с бюджетами национальных государств (он составляет всего около 1% совокупного ВВП союза). Более того, этот бюджет формируется не за счёт налогов, как бюджеты национальных государств, а особенным образом: около 70% всех доходов приходит благодаря отчислениям стран-членов от их ВНД. Далее, необходимо сказать о системе фискального регулирования или наднационального надзора за бюджетами стран – членов зоны евро (основной документ – Пакт стабильности и роста). Речь идёт о практике контроля со стороны Европейской комиссии и Совета ЕС за сбалансированностью национальных бюджетов. Подобный контроль необходим для недопущения накапливания государствами чрезмерного дефицита бюджета, а затем и чрезмерного госдолга, который мог бы поставить под удар стабильность зоны евро. Это чрезвычайно важный момент, поскольку, в отличие от национальных государств, где денежно-кредитная и налогово-бюджетная политики призваны выполнять функции макроэкономического регулирования, взаимно дополняя друг друга, экономический и валютный союз ЕС (ЭВС) сознательно отделён от общего бюджета. Наконец, третьим элементом можно было бы считать специальные антикризисные механизмы, созданные для урегулирования кризиса суверенных долгов в еврозоне. К ним прежде всего относится Европейский стабилизационный механизм, который предоставляет кредиты проблемным странам.
Конечно, подобная концептуальная архитектура не отражает всей сложности системы распределения финансовых полномочий в ЕС, но зато даёт возможность выявить некоторые традиционные для антикризисного менеджмента ЕС направления и инструменты. Так, в области общего бюджета традиционным можно считать его небольшой объём, сложности в выработке позиций стран-членов по вопросам увеличения этого объёма, а также отсутствие полноценных общих элементов финансирования бюджета и его направленность не на макроэкономическую стабилизацию всего союза, а на реализацию отдельных направлений деятельности ЕС (финансирование сельскохозяйственной, региональной и других политик ЕС). В области фискального регулирования традиционной чертой всегда была необходимость поддержания странами бюджетной дисциплины, а после долгового кризиса возможность гибкого применения данных правил была сильно уменьшена за счёт ужесточения Пакта стабильности и роста. При этом в еврозоне всегда существовало сопротивление созданию каких-либо солидарных финансовых механизмов, хотя дискуссии о необходимости отдельного бюджета зоны евро или о так называемых евробондах (то есть коллективных ценных бумагах) велись. Наконец, в области деятельности антикризисных институтов чрезвычайно важным принципом в ЕС была обусловленность (или кондициональность) и возвратность предоставления финансовых средств. То есть обычно в качестве условия получения поддержки нужно было соответствовать определённым критериям, а средства в основном предоставлялись на кредитной основе.
В нынешней ситуации многие говорят о ряде фундаментальных изменений в таком подходе. Во-первых, очевидна активизация роли Европейской комиссии, которая лоббирует принятие широкомасштабных антикризисных мер. Во-вторых, финансирование этих мер предлагается осуществлять не только за счёт государств-членов, но и за счёт выпуска совместных ценных бумаг ЕС. В-третьих, Еврокомиссия фактически приостановила действие Пакта стабильности и роста. В-четвёртых, анонсируется создание нового антикризисного фонда.
Но так ли новы все эти изменения? Однозначно сказать сложно, но чрезмерной революционности, вероятно, всё же ждать не стоит. Например, в документах Еврокомиссии уже не раз упоминалась возможность гибкого применения Пакта стабильности и роста.
Одним из первых план поддержки экономик пострадавших государств в апреле озвучил Европейский стабилизационный механизм (то есть уже существующий антикризисный институт), заявивший о готовности выделить до 240 миллиардов евро, которые первоначально планировалось предоставлять странам на безусловной основе. Однако сразу же после этого заявления последовали выступления политиков «скупых» стран ЕС (прежде всего Нидерланды, Австрия, Швеция, Финляндия), согласно которым без условий средства ЕСМ будут предоставляться только на финансирование здравоохранения, остальное же подлежит действию принципа кондициональности.
Появившийся чуть позже план Европейской комиссии претендует на большую революционность. Так, предлагается увеличить лимит нового семилетнего бюджетного плана до 1,1 триллиона евро. Если сравнить эту сумму с предыдущим планом 2014–2020, объём которого составлял 959,5 миллиарда евро, то получится не такой уж серьёзный рост. Правда, здесь необходимо учесть выход Великобритании из ЕС, который к тому же добавил сложностей в обсуждение индивидуального вклада стран-членов. Если новый многолетний план будет принят в первоначальном варианте, то это можно считать серьёзной победой Еврокомиссии. Второе её предложение – создание механизма восстановления (European Recovery Instrument) объёмом 750 миллиардов евро, ключевым институтом которого станет специальный Инструмент восстановления экономики (Recovery and Resilience Facility), способный предоставить до 560 миллиардов евро. Получить эти средства Еврокомиссия планирует за счёт выпуска общееэсовских ценных бумаг. Первоначально Комиссия предлагала предоставить до 500 миллиардов евро в форме грантов (то есть на «невозвратной» основе), но «скупые» государства призывали значительно сократить эту цифру. В итоге 21 июля 2020 года странам ЕС удалось прийти к соглашению, по которому Механизм восстановления всё же будет приведён в исполнение. Общий объём грантов снизился до 390 миллиардов евро, но общая канва антикризисных мер осталась неизмененной. Комиссия всё же будет заимствовать деньги на открытом рынке, и это частично разрушает сложившийся стереотип о том, что солидарные механизмы финансирования в ЕС не пройдут. Видимо, всё же это решение можно считать своеобразной миниреволюцией. Многих удивляет и изменение позиции Германии, которая традиционно выступала против подобных шагов (так было в случае «евробондов» во время кризиса суверенных долгов), но весной призвала принять план восстановления. Правда, некоторые аналитики в большей степени связывают изменение риторики с внутриполитическими причинами.
Но даже если принять во внимание всю неординарность нынешних шагов ЕС, можно отметить два принципиальных момента. Во-первых, принцип кондициональности в предоставлении средств, видимо, останется в силе. По крайней мере, этот термин фигурирует в предложении председателя Европейского совета Шарля Мишеля. Во-вторых, некоторые исследователи отмечают, что в истории объединения уже были случаи привлечения средств на финансовых рынках от имени союза (имеется в виду выпуска бумаг ЕЭС во время нефтяного кризиса 1973 года). И наконец, в-третьих, формальное разделение между общим бюджетом, фискальными компонентами ЭВС и специальными антикризисными механизмами остаётся. Действительно, никто не говорит о создании полноценного и постоянного механизма перераспределения средств между странами-членами, скорее речь опять идёт о новом инструменте, созданном ad hoc. То есть традиционный подчерк антикризисного менеджмента ЕС сохраняется. Да, нештатность ситуации вынуждает принимать значительные меры, но о фундаментальных изменениях говорить рано.
Безусловно, нельзя рассматривать ЕС как национальное государство. Также нельзя оценивать в подобном ключе наднациональные антикризисные мероприятия. В сегодняшних условиях, как в зеркале, отражаются основные изъяны в конструкции европейской интеграции. Однако одновременно ЕС пытается сыграть роль в решении текущего кризиса и таким образом легитимировать своё существование в глазах широкой европейской общественности. При этом проблемы согласования интересов и всё тот же вопрос неравной конкурентоспособности стран-членов отражаются на эффективности принимаемых мер. Именно поэтому, вероятно, инструменты единой денежно-кредитной политики работают эффективнее, чем элементы налогово-бюджетных мер.
