Конфликты между ветвями власти отражают конфликты, формирующиеся внутри общества вне зависимости от политического режима. Общество вообще развивается через конфликты, возникающие вследствие развёртывания противоречий, вызревающих в силу объективных причин. Поскольку противоречия в обществе существуют объективно, то и конфликты неизбежны. Вместе с тем в условиях демократии конфликты проявляются быстрее и чётче, чем в условиях авторитаризма, поэтому в условиях демократии управлять конфликтами можно более эффективно, пишет Алексей Автономов, профессор, член Комитета ООН по ликвидации расовой дискриминации, проректор ИМПЭ им.А.С.Грибоедова.
Рассуждая о том, являются ли Дональд Трамп или Тереза Мэй заложниками парламентов своих стран, глава мадридского офиса Европейского совета по международным отношениям Хосе Игнасио Торребланка постулирует тезис о том, что конфликты между различными ветвями власти существуют в демократических государствах потому, что они свойственны их природе и функционированию. Напротив, в авторитарных государствах, к которым он относит Россию, Китай и Северную Корею, такие конфликты в принципе невозможны. Представляется, что это неоправданное упрощение.
Действительно, за последние двадцать лет в России не было конфликтов между Думой и президентом, но в 1990-е годы они случались очень часто. Например, закон о перемещении культурных ценностей, на котором так настаивал президент, Думой так и не был одобрен, и вето президента было преодолено. То есть такие полномочия есть, но и тогда это были единичные случаи. Однако это уже другой вопрос – не столько полномочий, сколько политической практики. Дума может не одобрить, и есть механизмы преодоления вето президента, они прописаны в Конституции и законодательстве. Такие примеры были. И сказать, что это неслыханно – трудно.
Просто в России большинство в парламенте имеет партия, поддерживающая президента. Такая же ситуация возникает в любой стране, если партия поддерживает правительство. В США, если мнение большинства в обеих палатах Конгресса совпадает с мнением партии, к которой принадлежит и президент, то его решение тоже проходит очень быстро.
Что касается института импичмента, который в России называется отрешением президента от власти, он также прописан в Конституции. В 1990-е годы было несколько попыток запустить эту процедуру. А процедура эта сложная, как, собственно, и везде: нужно, чтобы Государственная дума проголосовала квалифицированным большинством голосов (выдвижение обвинения), чтобы высказались и Верховный суд, и Конституционный суд, а окончательное решение выносит Совет Федерации и так далее. И это логично: ведь если партия, у которой большинство в парламенте, не является партией президента, в любой стране можно ожидать попыток добиться импичмента. Другое дело – насколько они обоснованные. Но политики не всегда обосновывают свои действия, поэтому законодательство во всех странах требует обязательной обоснованности при выдвижении серьёзных обвинений.
В то же время устойчивой демократии, безусловно, нужны независимые суды. И в этом наша самая большая проблема: суды, в особенности низовые, часто принимают неправосудные, на мой взгляд, решения, поэтому у нас так много скандалов с ЕСПЧ. При этом мировые и районные суды, в частности, по делам оплаты жилищно-коммунальных услуг (примеры у меня имеются) игнорируют и законодательство, и постановления Пленума Верховного Суда РФ (в том числе Постановление №22 от 27 июня 2017 года, специально посвящённое оплате ЖКУ), вынося решения в пользу управляющих компаний, не особо вникая в суть дела. Но это другая проблема, которая относится не к политической сфере, а к сфере правового государства.
Теперь что касается мысли о том, что демократии редко воюют друг с другом. Я остановлюсь на этом, чтобы сразу отделить межгосударственные отношения от внутригосударственного состояния дел. В статье, о которой идёт речь, имеется ссылка на некие эмпирические данные, хотя и не сказано на какие. Между тем эмпирические данные как раз не подтверждают заявленный тезис. Так, ещё в древности греческие полисы воевали между собой вне зависимости от того, были ли они демократиями, олигархиями и тому подобным. Древний республиканский Рим воевал с другими италийскими республики, а затем – с республиками за пределами Италии. Наиболее известными являются три кровопролитные войны, именуемые пуническими, между двумя республиками – Древним Римом и Карфагеном. Укрепление позиций сословно-представительных органов (Генеральных штатов во Франции и Парламента в Англии), то есть демократических элементов осуществления власти в средние века, отнюдь не имело миротворческих последствий в ходе Столетней войны. И, наконец, во время Первой мировой войны демократическим Франции и Великобритании противостояла Германия, в которой видную роль играл парламент, нижняя палата которого избиралась всеобщим голосованием, а монарх, которым являлся король Пруссии, занимавший по должности пост союзного президента (поскольку Германия, по Конституции 1871 года имела федеративное государственное устройство), не имел права даже отлагательного вето в отношении законов, принятых парламентом. Прогрессивное по тем временам законодательство – многопартийная система, сильные самостоятельные суды также свидетельствуют о том, что Германия была не менее демократичным государством, чем противостоявшие ей в Первой мировой войне Великобритания и Франция.
И это лишь несколько примеров, а можно ещё вспомнить войну между США и Мексикой 1846–1848 годов, англо-американскую войну 1812–1815 годов, а затем готовность к новой войне между США и Великобританией, а позже Канадой как британским доминионом вплоть до начала XX века, о чём свидетельствует, в частности, весьма затратное (ввиду использования новейших инженерно-фортификационных достижений и материалов) строительство форта Генри в канадском городе Кингстоне практически на границе с США. В настоящее время более шестидесяти лет продолжается индийско-пакистанское противостояние, перерастающее периодически в военные столкновения. В Индии демократия устоялась уже давно, в Пакистане время от времени происходили военные перевороты, приводящие к установлению авторитарного режима, но вместе с тем наблюдаются и периоды демократического правления. Однако противостояние Индии и Пакистана никогда не ослабевало, в том числе и тогда, когда по обе стороны границы функционировали демократические режимы.
Возвращаясь к внутригосударственным условиям существования демократии, нельзя не отметить, что конфликты между ветвями власти отражают конфликты, формирующиеся внутри общества вне зависимости от политического режима (демократия, авторитаризм, прочая). Общество вообще развивается через конфликты, возникающие вследствие развёртывания противоречий, вызревающих в силу объективных причин. Поскольку противоречия в обществе существуют объективно, то и конфликты неизбежны. Вместе с тем в условиях демократии конфликты проявляются быстрее и чётче, чем в условиях авторитаризма, поэтому в условиях демократии управлять конфликтами можно более эффективно. Устойчивость демократии заключается в управлении конфликтами. При авторитаризме же конфликты загоняются внутрь с целью их сокрытия. Однако конфликты никуда не деваются, а развиваются в скрытом виде, углубляясь, расширяясь и усложняясь, не говоря уже о возникновении новых конфликтов, которые также загоняются внутрь. Другими словами, напряжённость растёт, а силы бросаются прежде всего на то, чтобы убрать с глаз долой внешние проявления такой напряжённости. Рост напряжённости рано или поздно приводит к социальному взрыву, справиться с которым гораздо труднее, чем управлять зарождающимися конфликтами на ранней стадии их развития. При достаточно серьёзной напряжённости любой вызов, брошенный государству извне, способен спровоцировать социальный взрыв, то есть не сам по себе внешний вызов наносит удар государству (иногда невосполнимый), а отсутствие внутренней сплочённости в результате обострившихся противоречий и неразрешённых конфликтов.
Когда говорят об эффективности принятия решений в публичном управлении при авторитаризме, обычно ссылаются на высокую скорость их принятия. Между тем об эффективности принятых решений надо судить не только и не столько по скорости их одобрения, сколько по их способности разрешать и разрешить проблему, на которую они нацелены. А если решение принято быстро, но не работает и его с самого начала необходимо подновлять, изменять, сокращать, дополнять, причём не системно, а казуально, то о какой эффективности идёт речь? А затем такое решение в силу несбалансированности различных интересов может саботироваться, не достигая цели, ради которой оно было принято. При демократии решение может приниматься несколько дольше, чем при авторитаризме, но такое решение оказывается выверенным результатом компромисса в ходе взаимодействия различных органов власти (относящихся к разным её ветвям), разнообразных политических сил и институтов гражданского общества. Решение, в котором учтены различные интересы, проработаны подходы к соответствующим проблемам, охотнее и чётче, не говоря уже о том, что его не надо начать подлатывать немедленно после одобрения.
Но демократия возможна не всегда и не при всех социальных условиях. Например, в традиционно-племенном обществе лидерство определяется по возрастно-семейно-родственному принципу. При этом людям, живущим в условиях такого традиционно-племенного общества, именно такое лидерство представляется естественным и легитимным, поэтому, когда их наделяют правом голоса, они всё равно отдают свои голоса за традиционных лидеров. Об этом свидетельствует опыт ряда стран Африки, Азии и других. Политическая культура в силу инерционности социальных процессов сохраняется в том числе у людей, покинувших племя и переехавших в города, а также в условиях разложения и постепенной утраты племенами и родами качеств, присущих основной экономической и политической единицы. Не удивительно, что, к примеру, в Древних Афинах в период наивысшего расцвета демократии выборы не считались демократическим способом замещения должностей в полисе. Практически все должности в тот период в Древних Афинах замещались по жребию, за исключением должности стратегов по той причине, что на должности командующего вооружёнными силами не должен был оказаться случайный человек, не обладающий определёнными достоинствами.
Кроме того, для устойчивости демократии необходимо, чтобы наибольшая часть населения (а в идеале – всё население) была лично и экономически независима. Что касается личной зависимости, то крепостничество и рабство сегодня повсеместно запрещены, и если существуют, то нелегально. Экономическая независимость, как показывает история, определяется либо доступом к государственной (общинной) земельной собственности (например, Древние Афины, Древний Рим, средневековые Новгород и Псков и другие), либо наличием распылённой частной собственности на средства производства, либо возможностью для достаточно большого числа людей самостоятельно получать доход (к примеру, как это делают лица свободных профессий). Так, в Древнем Риме укрепление частной собственности в противовес общественной (государственной), а затем концентрация этой собственности в руках сравнительно узкого круга лиц привела к кризису демократии и к переходу от республики к империи, хотя большинство республиканских институтов сохранилось (только народное собрание – комиции – собирались всё реже и реже, а последний раз созывались при императоре Нерве, правившем в 96–98 годах н.э., причём до этого они не собирались со времён императора Тиберия, годы правления которого – 14–37 н.э.). Сохранилось даже избрание императора Сенатом, но голосование в Сенате было лишь формальной процедурой, и отнюдь не Сенат определял, кто станет императором.
И, наконец, для устойчивой демократии необходима достаточно широкая распространённость культуры гражданина, то есть человека, который активно участвует в общественной и государственной жизни вследствие того, что он считает такое участие ценностью и понимает, что для адекватного участия нужны соответствующие знания; поэтому он интересуется политикой и занимает активную жизненную позицию. В древнегреческих полисах лиц, которые не интересовались и не занимались общественными и государственными делами, а сосредоточились исключительно на своих частных проблемах, называли идиотами (правда, в те времена слово «идиот» не имело негативной коннотации); когда таких идиотов в полисе становилось много, демократию ждал кризис и упадок.
Исторические примеры отражают, как представляется, всеобщность законов развития демократии во времени и пространстве.
