Если ЕС намерен достичь своих климатических целей в окрестных странах, он не должен ограничиваться провозглашением грандиозных стратегий и денежными вливаниями. В свете возможного сопротивления на местах и системной конкуренции с другими внешними игроками ему следует должен достижение нулевого уровня выбросов общей целью и работать над повышением её привлекательности за счёт убедительных стимулов и согласованности между словами и делами, пишет научный сотрудник Итальянского института международных политических исследований (ISPI) Элеонора Тафуро Амбросетти.
В последние несколько лет Брюссель уделял большое внимание таким целям, как защита окружающей среды и устойчивое развитие на фоне растущей энергетической зависимости, дефицита ресурсов, а также экономических и политических последствий изменения климата. Зелёный курс для Европы (EGD), объявленный в декабре 2019 года, включает эти цели в новую стратегию роста, чтобы сделать ЕС экономикой с низким уровнем выбросов углерода и достичь нулевых чистых выбросов к 2050 году.
EGD фокусируется на основных секторах экономики Европы – энергетике, транспорте, сельском хозяйстве, производстве и потреблении товаров, – но также предусматривает защиту биоразнообразия и устранение загрязнения природы. Однако было бы ошибкой рассматривать EDG как стратегию, относящуюся только к экономике или интеграции ЕС. EDG также будет иметь решающее значение в укреплении «климатического фактора» внешней политики ЕС, особенно по отношению к его соседям и странам – кандидатам в Евросоюз.
Почему так важна зелёная внешняя политика?
ЕС работает над тем, чтобы сделать климат краеугольным камнем своей внешней политики по нескольким причинам. Прежде всего, ЕС стремился действовать как глобальный лидер в области климата, тем самым увеличивая свою мягкую силу и международный статус благодаря имиджу «ответственной силы», выступающей за многосторонность и ответственность за окружающую среду.
Отдельные члены ЕС, такие как Италия, поддерживают EDG, приветствуя инициативу как шанс для ЕС стать настоящим геополитическим игроком, не отказываясь от своих основных ценностей. Очевидно, что в игру вступают и конкретные национальные интересы, поскольку Италия сама по себе подчёркивает, что она ответственно относится к климату. В 2021 году она будет принимать саммит G20, и выбор приоритетов итальянского правительства – «Люди, Планета и Процветание» (People, Planet, and Prosperity). Это даёт сигнал о приверженности Рима устойчивому развитию. Италия также будет сотрудничать с Великобританией в рамках Конференции ООН по изменению климата COP 26. Даже Enel – ведущая энергетическая компания Италии – подписала манифест «Восстановление после пандемии с помощью нового зелёного курса в Италии», продвигаемый местным фондом за устойчивое развитие.
Тем не менее главная причина того, что ЕС уделяет особое внимание климату, вероятно, кроется в безопасности.
Проблемы климата также могут подорвать мирное сосуществование, особенно в нестабильных государствах. Не все эксперты согласны с причинно-следственной связью между изменением климата и конфликтами, но некоторые хорошо аргументированные точки зрения поддерживают теорию о том, что повышение глобальной температуры, вероятно, повлияет как на вооружённые конфликты внутри государств, так и на межгосударственные конфликты. Во-первых, социальные группы, которые сильно зависят от поставок конкретных природных ресурсов и не имеют альтернатив, могут с большей вероятностью перейти к враждебным стратегиям. Это, в сочетании с такими факторами, как бедность, этнические или другие типы социальной напряжённости, доступность оружия и слабые институты, может спровоцировать конфликт между теми, кто может получить доступ к ресурсам, и теми, кто не может. Во-вторых, изменение климата может также создать новые оспариваемые ресурсы. Так обстоит дело с Арктикой, которую потепление превращает в «новый фронтир (…), открытый для бизнеса» и в объект геополитической конкуренции.
Другая причина – модернизация экономики. Экологическая политика может повысить качество жизни граждан, конкурентоспособность, модернизацию промышленности, инвестиции как дома, так и за рубежом. Окружающая среда – это сектор с инфраструктурно-интенсивный сектор, который играет важную роль в содействии устойчивому росту ЕС. Следовательно, изменение климата, вероятно, станет одной из самых серьёзных угроз – если не главной угрозой – индивидуальной и глобальной безопасности. Влияние этих проблем на наплыв беженцев и политическую и экономическую стабильность соседей ЕС делает этот вопрос ещё более важным для Брюсселя.
Климатическая повестка дня для политики соседства и расширения ЕС
ЕС пытается включить проблему климата в ключевой аспект своей внешней политики, то есть в политику отношений с соседями и расширения. Что касается политики добрососедства и партнёрства ЕС (ЕПД), Евросоюз предусматривает для неё три измерения: региональный уровень, двусторонний уровень и механизм трансграничного сотрудничества. На региональном уровне Союз Средиземноморья (UfM), так и Восточное партнёрство (EaP) предусматривают чёткий экологический приоритет, оправданный «общими экологическими проблемами». Торговля является важным компонентом схем региональной интеграции ЕС, и ЕС обещает «использовать торговую политику для обеспечения устойчивости и построения партнёрских отношений со своими соседями». Это будет осуществляться в основном на двустороннем уровне, где ЕС выдвигает свои положения о защите климата в рамках Планов действий или Соглашений об ассоциации, подписанных ЕС и отдельными партнёрами по ЕПД. На сегодняшний день со странами ЕПД подписано 12 двусторонних планов действий или повесток дня в области ассоциации. Наконец, сотрудничество на внешних границах ЕС будет продолжать способствовать сотрудничеству между членами ЕС и соседними странами, граничащими с ними по суще или по морю; эти механизмы фокусируются на защите окружающей среды, общественном здоровье и безопасности, демонстрируя целостный подход ЕС к политике в области климата.
Очевидно, что климатические правила, а также нормативы и условия ещё строже, когда речь идёт о странах – кандидатах в ЕС. С одной стороны, ставки высоки, поскольку ЕС хочет быть уверенным, что страны, сильно загрязняющие окружающую среду, не присоединятся к блоку; с другой стороны, Брюссель обладает более сильными инструментами и большим политическим влиянием на страны-кандидаты – при условии, что приверженность ЕС к расширению выглядит достаточно надёжной. Страны-кандидаты, особенно в Западных Балканах, вынуждены принимать меры по сокращению выбросов и переходить на возобновляемые источники энергии, что, как показывают исследования, должно способствовать их устойчивому экономическому росту. Цель создания безуглеродного региона в Западных Балканах кажется трудной, но вполне достижимой: анализ показал, что «Зелёный курс для Западных Балкан» может быть реализован к 2050 году, если местные органы власти и общество будут готовы принять высокие инвестиционные издержки для достижения основной цели – нулевых выбросов – и если ЕС расширит свою поддержку. Более того, Брюссель планирует использовать инструмент для противодействия климатическому демпингу против импорта, который подрывает зелёные амбиции Евросоюза. Этот механизм не позволит компаниям перемещать производственные мощности за пределы ЕС в регионы, где экологические стандарты менее строги.
Эффективна ли внешняя политика ЕС в области климата?
На деле климатическая внешняя политика означает, конечно, нечто большее, чем сокращение выбросов. Как утверждает Вольфганг Ишингер, климатическая безопасность должна быть стратегически и оперативно интегрирована во внешнюю политику ЕС, такую как помощь в целях развития, глобальная безопасность в области здравоохранения, предотвращение конфликтов, климатическая дипломатия, а также глобальная экономическая и торговая политика. Именно так ЕС и пытается действовать в своих окрестностях.
Однако существуют структурные и геополитические проблемы, которые необходимо преодолеть, прежде чем назвать «зелёную» внешнюю политику ЕС успешной. Иногда враг приходит изнутри. Похоже, так обстоит дело с Польшей и другими посткоммунистическими странами. Чтобы EGD был реализован и определял внешнюю политику ЕС, все государства-члены должны полностью согласовать свою национальную политику с целями ЕС по нулевым выбросам на 2050 год. Тем не менее страны с сильной зависимостью от угля и более низким уровнем социально-экономического развития с трудом могут выполнять обязательства ЕС в отношении климата. Например, Польшу уже называют enfant terrible в отношении климата. Она заявляет, что сможет достичь климатической нейтральности только «в собственном темпе» и при финансовой поддержке, адекватной масштабу проблем.
Помимо очевидных трудностей с изменением глубоко укоренившихся моделей развития – особенно когда речь идёт о развивающихся странах – ЕС может также столкнуться с трудностями при сосуществовании с другими международными игроками, продвигающими иные модели развития или явно пытающимися противостоять планам ЕС. Наиболее актуальным примером является Китай, активный – и потенциально деструктивный – игрок на Западных Балканах. Регион стал приобретать всё большую актуальность для инициативы «Один пояс, один путь» (BRI). Этот глобальный инфраструктурный проект стоимостью 900 миллиардов долларов всё чаще привлекает к себе внимание ЕС. BRI обвиняется в препятствовании интеграции Западных Балкан и ЕС по трём основным причинам: втягивание стран в долговую ловушку (так называемая «дипломатия долговых ловушек»), снижение экологических стандартов и потакание коррупции. В частности, Европарламент в своём отчёте за 2018 год осудил практику, когда страны BRI заключают контракты с китайскими фирмами напрямую, а не через открытые тендеры, игнорируя законодательные нормы ЕС в области энергетики и транспорта и связанные с ними стандарты (например, в области окружающей среды и конкуренции).
Если ЕС намерен достичь своих климатических целей в окрестных странах, он не должен ограничиваться провозглашением грандиозных стратегий и денежными вливаниями. В свете возможного сопротивления на местах и системной конкуренции с другими внешними игроками ему следует должен достижение нулевого уровня выбросов общей целью и работать над повышением её привлекательности за счёт убедительных стимулов и согласованности между словами и делами.
