Рассчитывать на возрождение «духа Хельсинки» не приходится. Сколь бы искусной ни была российская дипломатия, условий для перестройки европейского порядка на принципах кооперативности в настоящее время не просматривается. Соответственно, и ОБСЕ неспособна обеспечить институциональное закрепление участия России в принятии решений по региональной повестке, к которому она стремится, пишет Игорь Истомин, доцент кафедры прикладного анализа международных проблем МГИМО МИД России.
Несвоевременная годовщина
В августе 2020 года Хельсинкскому заключительному акту исполнилось сорок пять лет. Нынешнее состояние наследия «Хельсинки-75» не может не вызывать разочарования. Тем не менее любой юбилей – повод ещё раз оценить историческую роль прошедшего события и попытаться сформулировать выводы для дня сегодняшнего.
К концу 2010-х годов Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе из серьёзного переговорного форума превратилась в площадку для обмена дежурными обвинениями. Повестка практической деятельности ОБСЕ съёжилась до минимума, а по-настоящему значимые решения, от которых зависит европейская стабильность, принимаются в других форматах. Дальнейшей дискредитации объединения летом 2020 года способствовала блокировка продления мандата руководителей основных структурных подразделений, в том числе генерального секретаря.
Вместе с тем, оценивая события прошлого, нельзя ориентироваться только на результаты, игнорируя политический контекст и имевшиеся альтернативы. Более того, и из негативного опыта можно извлекать полезные уроки на будущее. В этом отношении Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе представляет интерес как пример сознательного инжиниринга регионального порядка. Обычно такие попытки предпринимаются после разрушительных войн. Хельсинкский заключительный акт, подготовленный в мирных условиях, выступает на этом фоне уникальным в дипломатической практике случаем.
Триумф и тупик отечественной дипломатии
В первую очередь Хельсинкский заключительный акт отражал долгосрочное видение европейской архитектуры, сформировавшееся в Советском Союзе после Второй мировой войны. В его основу легла идея коллективной безопасности, требовавшая создания инклюзивных институтов, в которых Москва играла бы одну из центральных ролей. Ещё задолго до Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе СССР выдвигал инициативы, направленные на построение кооперативного, а не блокового порядка (такие как план нейтрализации Германии 1952 года).
Среди последующих усилий Москвы по укреплению механизмов коллективной безопасности в Европе стоит упомянуть выдвижение концепции «общего европейского дома» 1980-х годов, поддержку преобразования СБСЕ в организацию в 1990-х, попытки инициировать Договор о европейской безопасности в 2000-х. Более того, Совет Россия – НАТО в начале 2000-х годов также был ещё одной попыткой выстраивания архитектуры безопасности, в которой Россия находилась бы в равном положении с западными партнёрами, а не присоединялась на приставном стульчике, как это нередко ей предлагают.
Упомянутые инициативы привели к незначительному прогрессу в построении системы коллективной безопасности. Даже несмотря на появление впоследствии новых документов (таких как Парижская хартия для новой Европы), Хельсинкский заключительный акт так и остался наиболее значимым символом общеевропейского процесса. Подобный результат не вызывает удивления.
На момент Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в середине 1970-х годов Советский Союз находился на пике своей экономической и военной мощи. Его инициативы в рамках общеевропейского процесса западные контрагенты, переживавшие сравнительное ослабление в результате Вьетнамской войны, нефтяного шока и экономических трудностей, игнорировать не могли. Впоследствии соотношение сил сместилось не в его пользу, а потому нормативный потенциал, заложенный Хельсинкским заключительным актом, был реализован лишь в незначительной степени.
Западноевропейские государства СБСЕ интересовало в первую очередь как политическое дополнение экономических контактов, которые они ещё ранее устанавливали с Москвой, а США неизменно сохраняли холодное отношение как к идее коллективной безопасности в принципе, так и к общеевропейскому процессу. В результате подписание Хельсинкского заключительного акта так и не стало переломным моментом холодной войны. Европейский порядок и после 1975 года продолжал определяться наличием двух противоборствующих блоков. Более того, блоковая архитектура в Европе фактически сохраняется до сих пор, хотя линия раздела в 1990-х – 2000-х годах и сместилась на восток.
Принципы инклюзивности в свете блоковых практик
Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе стало элементом более широкого процесса разрядки между двумя противоборствующими блоками. В то же время его нельзя рассматривать ни в качестве истока, ни даже в качестве триггера наметившегося сближения. Напротив, Хельсинкский заключительный акт был подписан фактически на излёте разрядки. Он лишь немногим опередил последующий откат, который вновь вскрыл дефицит оснований для системы коллективной безопасности.
Инициированные параллельно с СБСЕ переговоры по взаимному и сбалансированному сокращению обычных вооружений так и не вылились в серьёзные договорённости (стороны вернулись к попыткам регулирования конвенциональных сил лишь спустя полтора десятилетия на фоне завершения холодной войны). Соответственно, декларированные в Хельсинки политические принципы не были дополнены механизмами контроля военной напряжённости, необходимыми для построения системы коллективной безопасности.
Даже роль СБСЕ в закреплении фундаментального принципа «неделимости безопасности» оставалась спорной. Действия государств свидетельствовали, что они не рассматривали политические гарантии, содержащиеся в Хельсинкском заключительном акте, в качестве достаточных. В этой связи показательными представляются опасения Франции и Британии относительно возрождения германского ревизионизма, которые они демонстрировали в процессе объединения ФРГ и ГДР в 1990 году.
Не менее ярким проявлением неуверенности европейских государств относительно стабильности территориального устройства выступала необходимость дополнительно подтверждать восточную границу Германии по Одеру – Нейсе. Она не только нашла отражение в Договоре об окончательном урегулировании германского вопроса по итогам переговоров 2+4, но и потребовала отдельного двустороннего соглашения между Бонном и Варшавой. Таким образом, практические последствия общеевропейского процесса в фиксировании статус-кво не вполне соответствовали символическому статусу, который ему приписывали.
Россия в квадратуре европейского круга
Приведённые выше примеры свидетельствуют, что проблемы современной ОБСЕ гораздо старше самой организации. Принципы коллективной безопасности, зафиксированные в Хельсинкском заключительном акте, так и не были подкреплены институциональными механизмами. Что ещё более важно, для большинства региональных игроков они оставались менее привлекательными по сравнению с приверженностью блоковой солидарности.
По сути, российские призывы к выстраиванию инклюзивной архитектуры так и не были поддержаны критической массой стран. С точки зрения Вашингтона, выстраивание предлагаемого Россией порядка привело бы к маргинализации американского положения в Европе. Между тем большинство европейских партнёров Москвы, даже если они и демонстрируют заинтересованность в улучшение отношений с ней, не готовы ради этого сближения жертвовать удобствами опоры на НАТО в обеспечении собственной безопасности.
В этих условиях рассчитывать на возрождение «духа Хельсинки» не приходится. Сколь бы искусной ни была российская дипломатия, условий для перестройки европейского порядка на принципах кооперативности в настоящее время не просматривается. Соответственно, и ОБСЕ неспособна обеспечить институциональное закрепление участия России в принятии решений по региональной повестке, к которому она стремится.
Продолжение же прежней линии на обеспечение российского участия в европейской политике побуждает к поддержке общеевропейских институтов, пусть они и обречены оставаться столь же слабыми и дисфункциональными, как ОБСЕ. В условиях такого стратегического тупика задачи дипломатии сводятся в первую очередь к попыткам косметического ретуширования недостатков при понимании, что у ремонтируемого здания отсутствуют и фундамент, и несущие стены.
