Визит в Москву министра иностранных дел Великобритании Лиз Трасс можно считать хрестоматийными примером сочетания дипломатии и санкций. Учёные давно спорят об эффективности применения санкций для подкрепления дипломатической позиции. Кейс московского визита британского министра войдёт, по всей видимости, в число неудачных. Поправки в санкционное законодательство Соединённого Королевства по России в день визита вряд ли позволили добиться каких-либо результатов, кроме холодной сдержанности со стороны Москвы, пишет Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Главная цель визита Лиз Трасс в Россию – посылка ясного сигнала российскому министру иностранных дел о том, что Москва должна принять меры к отводу войск от границы с Украиной, уважать её суверенитет и вступить в содержательные переговоры. Накануне визита было объявлено о том, что Лондон готовит поправки в Регламент о санкциях в отношении России. Иными словами, британская сторона давала понять, что готова использовать санкции как «кнут» в том случае, если её позиция услышана не будет.
Встреча с министром иностранных дел РФ Сергеем Лавровым ожидаемо закончилась «разговором немого с глухим». Риторика Лиз Трасс строилась вокруг гипотетического военного конфликта России с Украиной, тогда как Сергей Лавров акцентировал внимание на игнорировании российских предложений по системе безопасности в Европе. В Москве не приветствуют активные поставки Лондоном вооружений на Украину, а на угрозу возможных санкций последовало предупреждение о встречных мерах. В тот же день были опубликованы поправки к Регламенту о санкциях в отношении России.
Суть поправок проста. Новый регламент расширяет круг физических и юридических лиц, в отношении которых министр иностранных дел Великобритании может вводить блокирующие и визовые санкции. В изначальной версии регламента, которая была принята в 2019 году в рамках формирования самостоятельной политики санкций после Brexit, к числу таких лиц относились те, кто так или иначе связан с подрывом суверенитета и территориальной целостности Украины (ч. 2, ст. 6). После поправок 10 февраля 2022 года под санкции может попасть любое лицо, которое получает выгоду от сотрудничества с российскими государственными структурами или сотрудничает с ними. В числе указанных выгод – работа в стратегически важных для России секторах, таких как строительство, оборона, электроника, энергетика, финансы и другие. Другими словами, санкции могут быть применены в отношении широкого круга лиц, так как критерии «поддержки» и «выгоды» крайне широки. Строго говоря, под них можно подвести любого гражданина России, связанного с госсектором. А это подавляющее число российских граждан.
На практике ситуация иная.
Ещё одна важная деталь связана с нормами Закона о санкциях и противодействии отмыванию денег 2018 года (SAMLA). Именно он определяет порядок подготовки санкционных регламентов. Ст. 2 SAMLA обязывает министра, который готовит регламент, обозначить перед парламентом цели принимаемых мер. Статья 4 части 1 регламента 2019 года связывает их исключительно с созданием условий для того, чтобы Россия прекратила дестабилизирующие действия в отношении Украины. Согласно букве регламента, блокирование лиц, получающих выгоду или поддерживающих российские государственные структуры, всё же должно осуществляться в связи с главной целью регламента. А она связана с Украиной.
Впрочем, подобные нормы могут трактоваться крайне широко и затрагивать тех, кто к российской политике в отношении Украины никакого отношения не имеет. Об этом говорит опыт США и ЕС. Американские нормативные правовые акты по Украине дают возможность вводить блокирующие и визовые санкции в отношении лиц, связанных с российским правительством. В частности, речь идёт о статье 1 исполнительного указа президента США № 13661 от 19 марта 2014 года. Случай применения санкций 6 апреля 2018 года в отношении группы крупных российских бизнесменов говорит о том, что они могут применяться в отношении лиц, не имеющих никакого отношения к украинскому кризису. Похожие подходы можно обнаружить в праве и правоприменении ЕС. Например, решение Совета ЕС № 512 от 31 июля 2014 года вводило секторальные санкции в отношении российского энергетического, финансового и оборонного секторов «в связи с российскими действиями по дестабилизации ситуации на Украине». Российская компания «Роснефть» попыталась оспорить это решение в Суде ЕС. Аргумент компании состоял в числе прочего в том, что нефтяная отрасль не имеет отношения к ситуации на Украине. Однако апелляционная инстанция Суда ЕС посчитала решение законным, так как цель санкций – увеличение издержек, которые Россия несёт из-за своей политики в отношении Украины. «Роснефть» преимущественно принадлежит Российской Федерации. Значит санкции против неё соответствуют заявленным целям.
Возникает вопрос, зачем Лондону понадобился новый правовой механизм? Ответов несколько. Во-первых, Соединённое Королевство по примеру Вашингтона обозначает красные линии по украинскому вопросу. Если будет война, последуют жёсткие санкции. Американские власти тоже делали подобные заявления, а в Конгрессе разработали уже шесть законопроектов о новых санкциях. Тем самым Лондон символически подчёркивает свой статус великой державы и занимает более жёсткую позицию в сравнении с ЕС. Во-вторых, поправки к регламенту 2019 года страхуют действующее правительство от критики оппозиции и СМИ. Власти показывают, что реагируют на проблему и действуют превентивно. Другие шаги, подобные поставкам вооружений на Украину, вполне вписываются в такую логику.
Однако с точки зрения влияния на Москву санкционная поправка даст нулевой, а возможно и отрицательный результат. Причин несколько.
Во-первых, Москва попросту не может пойти на какие-то уступки из-за угрозы санкций. Тем более о таких уступках нельзя говорить после конкретных шагов в виде поправок, даже несмотря на их сигнальный характер. Россия – крупная держава, которая уступать санкционному давлению не будет по принципиальным соображениям. С точки зрения международного права российские военные манёвры абсолютно легитимны. Важно и то, что Россия вряд ли планирует нападение на Украину. Речь о демонстрации силы и подкреплении своей позиции по вопросам евроатлантической безопасности.
Во-вторых, ущерб от британских санкций, даже если они будут применены в максимальном объёме, трудно назвать критичным для России. Куда опаснее для Москвы американские санкции. Очевидно, что в случае войны Вашингтон и Лондон будут вводить их одновременно. В Москве могут принимать ущерб от санкций в свои расчёты, но с точки зрения дипломатии это не означают ровно ничего. Под угрозой санкций вступать в те самые «содержательные переговоры» Россия не будет.
В-третьих, давление на Москву не увеличивает, а скорее снижает безопасность Украины. Британская политика вполне вписывается в хорошо известную формулу «сочетания диалога и давления». Однако такая формула не приближает выполнение Минских соглашений, а скорее торпедирует их, поощряя Украину к их саботажу, а Россию – к заморозке конфликта.
В-четвёртых, угроза санкций вряд ли будет способствовать конструктивному диалогу по системе евроатлантической безопасности. Намечается тенденция к тому, чтобы постепенно «замотать» этот вопрос из расчёта на то, что российские войска не могут находиться в состоянии постоянной мобилизации у границ длительное время. Но такая политика не снимет принципиальных проблем и лишь законсервирует конфронтацию со всеми вытекающими рисками вплоть до непреднамеренной эскалации к ядерному конфликту.
Наконец, в-пятых, Россия обычно даёт «зеркальный ответ» на санкции. Вопрос в том, каким будет это зеркало. Речь гипотетически может пойти о символических визовых ответах, но может и о более серьёзных шагах, например, о расширении перечня государств, совершающих в отношении России недружественные действия. Такое развитие событий ещё больше подорвало бы и так искалеченные двусторонние отношения с Соединённым Королевством.
У британской стороны есть список своих аргументов в пользу того, почему российские военные манёвры вблизи границ с Украиной контрпродуктивны. В них есть рациональная логика. Но донести их до Москвы, в том числе и с помощью санкций, Лондон не смог. К сожалению, можно констатировать, что демонстрация силы вновь становится нормой международных отношений. В этом смысле Россию можно считать достойным последователем США, только вместо нескольких авианосных групп речь, судя по всему, идёт о нескольких армиях. Продемонстрировав силу, Россия заставила прислушаться к озабоченностям, которые ранее игнорировались годами. Вопрос в том, насколько устойчивыми будут результаты. Москва наверняка столкнётся с саботажем своих предложений. Тактический успех не обязательно приведёт к стратегическим результатам. Но это будет пример для других глав учебников по международным отношениям – о связи между демонстрацией силы и дипломатией.
