Клуб «Валдай»

Является ли миграционная политика правительства Джорджи Мелони частью итальянской внешней политики общего характера или же всего-навсего частью внешней политики Евросоюза? Если верно второе, то какие особенности европейской миграционной политики она отражает? Об этом пишет Роберта Алонци, профессор кафедры иностранных языков в РУДН.

Можно сказать, что миграционная политика Италии основана на смене парадигмы: от принципа перераспределения мигрантов внутри Европы к задаче регулирования миграции в сам регион. Другими словами, речь идёт о сдерживании миграции. Основной акцент делается на привлечении третьих, неевропейских стран, то есть«экстернализацию» миграционных вопросов. С этой точки зрения проблема приёма мигрантов является вопросом международной политики, касающимся как отношений Италии с отдельными членами ЕС, приверженными решению данной общей проблемы, так и двусторонних отношений Италии со странами, с которыми заключены специальные соглашения по регулированию миграционных потоков.

В этом свете следует рассматривать соглашение Италии с Албанией. Соглашение было подписано премьер-министром Италии Джорджей Мелони и премьер-министром Албании Эди Рамой 6 ноября 2023 года. Оно предусматривает создание в Албании двух приёмных центров, где просители убежища будут размещаться в ожидании рассмотрения их заявлений. Оба центра будут полностью управляться Италией. 29 января 2024 года Конституционный суд Албании постановил, что соглашение между Римом и Тираной не нарушает территориальную целостность нации и поэтому может быть передано в парламент для окончательного утверждения.

Что касается отношений с другими членами ЕС, с одной стороны,внешнеполитическая переориентация Италии в сфере миграции привела к разногласиям с правительством Германии. Осенью 2023 года между Италией и Германией возникли противоречия из-за того, что корабли неправительственных организаций под немецким флагом помогали мигрантам добраться до итальянских берегов. Разница в подходах очевидна: итальянское правительство считает такие суда фактором, привлекающим всё больше мигрантов к европейским берегам. Германия возражает, утверждая, что они необходимы для спасения жизней на море, и даже финансирует их из федерального бюджета. С другой стороны, линия, поддержанная Мелони, может привести к изменениям в миграционной политике и других стран ЕС. Во время трёхдневного визита в Нигерию в ноябре 2023 года Олаф Шольц попросил президента этой африканской страны Болу Тинубу помочь ему справиться с резким ростом миграции, предложив партнёрство, несколько похожее на то, которое Мелони инициировала с Тунисом в 2023 году.

Доказательством перемен в итальянской миграционной политике является разработка так называемого Плана Маттеи для Африки:его цель– содействие экономическому и социальному развитию африканского континента для борьбы с глубокими корнями нелегальной миграции. Эта программа была представлена на саммите «Италия – Африка» в Риме в конце января 2024 года.

На данный момент План Маттеи представляет собой теоретическую основу, в рамках которой должны развиваться двусторонние отношения Италии с некоторыми африканскими государствами (в частности, с государствами Северной Африки и странами Африки к югу от Сахары) в связи с регулированием вопросов нелегальной миграции и не только.

Если обратиться к положению с мигрантами в Италии, то цифры будут выглядеть вполне красноречиво. По данным Министерства внутренних дел, с 1 января по 15 октября 2023 года на побережье Италии прибыло 140006 мигрантов, что почти вдвое больше, чем за тот же период 2022 года (75471), и в три раза больше, чем в 2021 году (49295). Мелони представила прогнозируемые цифры по миграции на 2024 год. Ожидается сокращение потоков прибывших на 41 процент по сравнению с тем же периодом 2023 года.

Таким образом, на первый вопрос можно ответить, что миграционная политика правительства Мелони – это скорее миграционная дипломатия, с помощью которой пытаются не только решить острую проблему, но и укрепить роль Италии на международной арене в целом и в Средиземноморье в частности.

Следовательно, отвечая на второй вопрос, можно сказать, что особенности итальянской миграционной дипломатии отражают сложности миграционной политики Евросоюза, так как Италия пытается балансировать между своим собственным подходом и навязанными ей общими правилами ЕС.

Следует отметить, что миграционная политика ЕС разрабатывается и реализуется на двух уровнях: общеевропейском и национальном. Евросоюз устанавливает общие принципы управления процессом, но решать конкретные проблемы приходится отдельным государствам. Действующий Пакт о миграции опирается на механизм «обязательной солидарности», который активируется, когда одно или несколько государств-членов оказываются под давлением. Другие страны – члены ЕС могут помочь смягчить ситуацию двумя способами – переселив определённое количество лиц, ищущих убежища, на свою территорию или заплатив денежный взнос для финансирования приёма мигрантов в стране, находящейся под давлением. Финансирование также может быть направлено на меры, связанные с управлением миграционными потоками в неевропейских странах. Однако концепция обязательной солидарности остаётся спорной.

Аналогичным образом с трудностями сталкивается и миграционная дипломатия, осуществляемая Европейским союзом как унитарным политическим субъектом. Меморандум о взаимопонимании между ЕС и Тунисом, подписанный 16 июля 2023 года, является примером трудностей, с которыми столкнулся Европейский союз при решении этого вопроса: число мигрантов, прибывающих из этой североафриканской страны в Италию, увеличилось почти на 60 процентов за восемь недель после заключения соглашения. Это само по себе показательно.

В заключение перечислим некоторые моменты, касающиеся итальянской и европейской миграционной политики в целом.

Что касается миграционной политики Италии:

• Реализация Плана Маттеи для Африки не может абстрагироваться от общих тенденций внешнеполитического курса итальянского правительства в отношении членства в Европейском союзе и международного положения страны. План должен быть структурирован в виде соглашений со всеми африканскими государствами, участвующими в этом процессе, а не ориентирован только на Северную Африку и страны южнее Сахары.Помимо этого невозможно не учитывать позиции других стран и международных объединений, играющих заметную роль на Африканском континенте.

• Миграция касается и внутренней политики и требует чёткой и структурированной модели управления.

Что касается европейской миграционной политики:

• Необходимо, чтобы ЕС придерживался целостного подхода к Африке и отошёл от прежних патерналистских формул колониального характера. 

• Также необходимо укрепить восприятие государствами ЕС общей внешней границы, решить вопрос интеграции мигрантов и последствий этого для процесса формирования идентичности Европейского союза. Речь идёт о той идентичности, которая лежит в основе консолидации общеевропейского политического сообщества в плане принципа легитимности власти, концепции европейского гражданства и политической идентификации. На этом фоне миграционные процессы вносят переменную, делающую неизбежным определение материального и нематериального пространства осуществления законодательной деятельности ЕС.Европейская комиссия выделяет ключевые направления интеграционной политики, но страны не принимают единой модели интеграции. Во Франции преобладает модель ассимиляции и демаргинализации, в Германии – функциональной интеграции и участия мигрантов в обществe. У Италии тоже свой подход, но процесс интеграции мигрантов и здесь встречает много трудностей.