Мы видим реальное усиление глобальной конкуренции за Африку, своего рода «гонку миллиардов» в программах сотрудничества с ней. Это, к слову, предоставляет и самим африканским странам возможность выбора. О перспективах для укрепления российско-африканского сотрудничества пишет Олег Барабанов, программный директор Валдайского клуба.
Международный дискуссионный клуб «Валдай» принимает активное участие в развитии экспертного сотрудничества России со странами Африки на современном этапе отношений. На 25 июля 2023 г., в преддверии второго саммита «Россия – Африка», запланирована конференция Клуба в Санкт-Петербурге с участием представителей из целого ряда африканских стран. К этой конференции авторский коллектив из российских и африканских экспертов Клуба подготовил специальный доклад «Россия и Африка: аудит отношений». В докладе подведены основные итоги четырёхлетия, прошедшего после первого саммита, сделаны рекомендации, которые, по мнению экспертов Клуба, следует учитывать для дальнейшего улучшения российской работы в Африке. Этот доклад продолжает африканскую тематику в деятельности клуба «Валдай», заложенную нашим предыдущим докладом на эту тему в 2019 году и затем развитую целой серией публикаций российских и африканских экспертов на портале клуба в 2022-2023 годах.
Прошедший четыре года назад первый саммит «Россия – Африка» заложил основу для амбициозной программы по расширению сотрудничества РФ со странами континента. Впрочем, на пути её реализации в период между 2019–2023 годами встали понятные ограничения (пандемия, СВО). Товарооборот России со странами Африки с 2019 до 2022 год вырос примерно с 16,9 до 18 миллиардов долларов. Количество африканских стран, где действуют Русские дома (культурные и образовательные центры) расширено с 8 до 11. Количество торговых представительств России осталось на том же уровне, что и раньше (в четырёх странах), хотя заявлены планы по их увеличению в ближайшее время. В итоге результаты этой четырёхлетки 2019–2023 годов могут показаться скромнее, чем ожидалось.
Почему так получилось, подробно анализируется в главах доклада. Но если говорить вкратце, то в случае с Африкой, на наш взгляд, проявилась та же закономерность, что и по отношению к другим регионам мира, которые российским обществом и бизнесом порой воспринимаются как культурно и поведенчески экзотические (в нейтральном смысле этого слова). Они мало понятны, плохо известны и потому стоят отнюдь не во главе списка приоритетов. Всё то же самое, что говорится в нашем докладе, допустим, о неготовности российского бизнеса или российской образовательной системы к работе с Африкой, можно сказать и об Индии, и о Китае, и о Латинской Америке.
Естественно, это наблюдение отнюдь не является всеобъемлющим. В России много деловых структур, вузов и гражданских организаций, которые давно и успешно работают с Африкой, им заслуженно доверяют их африканские партнёры. Но у всех у них имеется чётко выраженный специализированный интерес к сотрудничеству с Африканским континентом. Это верно и для других вышеупомянутых стран и регионов. За рамками же этой специализированной ниши ситуация оставалась иной. На сегодня активны и сравнительно успешны в Африке по-прежнему те компании, которые и были там уже как минимум десять лет. Но они не стали локомотивами и драйверами для новой волны. В результате порой можно было наблюдать своего рода парадокс. По крайней мере до 2022 года Россия, позиционируя себя как одного из лидеров не-Запада, в своих повседневных экономических, образовательных, гражданских и культурных контактах главным приоритетом делала именно страны Запада, Европу и США.
Сейчас эта ситуация коренным образом изменилась. Запада для России больше нет. И потому для неё становится просто жизненной необходимостью интенсивно развивать весь спектр связей с регионами и странами не-Запада, включая и Африку. Естественно, очень многое приходится делать быстро, порой в пожарном темпе. Понятно, что здесь возможны и риски, и ошибки. Но это также даёт надежду, что Африка займёт достойное место в списке российских приоритетов.
Но Россия в своём нынешнем повышенном интересе к Африке приходит не на пустое место. Так было и в 2019 году, такова ситуация и сейчас. За прошедшие два года были проведены саммиты и министерские встречи в форматах США – Африка, ЕС – Африка, Китай – Африка, Турция – Африка, Япония – Африка. На каждом из них странам континента предлагались масштабные экономические и гражданские проекты. Естественно, опыт показывает, что не всё, что заявлено на саммитах, затем реализуется. Это подробно также разбирается в нашем докладе.
Тем не менее мы видим реальное усиление глобальной конкуренции за Африку, своего рода «гонку миллиардов» в программах сотрудничества с ней. Это, к слову, предоставляет и самим африканским странам возможность выбора.
Четыре года назад, в предыдущем Валдайском докладе, мы писали о том, что африканская стратегия России не преследует целей конкуренции с другими внешними силами в регионе, но привносит в Африку дополнительную «добавочную стоимость» в виде своих проектов. Это верно и сегодня, с поправкой на совсем другие для России геополитические обстоятельства. Но реальный уровень глобальной конкуренции за Африку стал настолько высок, что не принимать его во внимание уже просто невозможно. К тому же геополитические оппоненты России пытаются ставить преграды на пути её африканского сотрудничества в гораздо более жёсткой степени, чем раньше.
Россия же, скорее всего, будет иметь финансовые ограничения для дальнейших программ своего международного сотрудничества. Это вызвано как санкционным давлением на российские бюджетные доходы, так и перераспределением расходных приоритетов бюджета в условиях СВО. Поэтому лидером в этой «гонке миллиардов» за Африку Россия вряд ли станет. Но имеющиеся возможности необходимо использовать максимально эффективно.
Для достижения этого необходимо учитывать уже апробированные механизмы и «лучшие практики» из форматов саммитов других стран с Африкой. Среди них выделяется создание работающих инструментов для последующей реализации решений саммитов (так называемые follow-up механизмы). Это важно для того, чтобы саммиты не превращались в одноразовые мероприятия, и чтобы об их решениях не забывали на следующий же день после их завершения – вплоть до следующего саммита.
Также в других форматах можно увидеть разработку многими акторами своих собственных стратегических документов по Африке. Это, например, соответствующие стратегии в США и ЕС, а также «10 руководящих принципов» у Индии. На базе этих документов осуществляется планирование и реализация работы, на их основе вырабатываются чёткие KPI по достижению каждого пункта.
У России такого документа нет. А в принятой в 2023 г. новой версии Концепции внешней политики сотрудничеству с Африкой посвящено не так много пунктов. Понятно, что писать ещё одну бумагу просто ради бумаги не нужно. Но если встроить этот новый документ в предусмотренные федеральным законом РФ о стратегическом планировании механизмы имплементации и контроля за пошаговым достижением стратегических целей, то здесь могла бы быть реальная польза как для общей эффективности, так и для ответственности внутри российского государственного аппарата за выполнение задач по африканскому сотрудничеству.
После начала Россией СВО уровень геополитического давления на неё со стороны оппонентов резко возрос. Многие страны не-Запада, включая Африку, не могут не обращать на это внимание, принимая решение о своих дальнейших контактах с Россией. В целях определения готовности отдельных стран Африки к развитию сотрудничества с Россией в текущих условиях в Валдайском докладе проанализированы итоги голосования африканских стран по семи резолюциям, принятым Генеральной Ассамблеей ООН против России в 2022–2023 годах. При понимании относительности этого критерия (не всегда голосование против России означает полный отказ от практического сотрудничества) среди стран Африки можно выделить три группы государств.
Первая группа (19 государств) – это те страны, которые ни разу не проголосовали за антироссийские резолюции. Это Алжир, Буркина-Фасо, Бурунди, Гвинея, Зимбабве, Камерун, Республика Конго, Мали, Мозамбик, Намибия, Судан, Танзания, Уганда, ЦАР, Экваториальная Гвинея, Эритрея, Эсватини, Эфиопия, ЮАР. Именно эти страны и составляют «ядро» для продвижения диалога России с Африкой в текущих условиях.
Вторая группа (11 государств) – это страны, которые из 7 резолюций голосовали «за» от одного до трёх раз. Как правило, это были резолюции о территориальной целостности (после принятия в состав РФ четырех новых субъектов) – наиболее острая и «больная» тема для многих африканских стран; по гуманитарным аспектам кризиса; а также по соблюдению принципов Устава ООН в годовщину конфликта. Это Ангола, Ботсвана, Габон, Гвинея-Бисау, Лесото, Мадагаскар, Марокко, Сан-Томе и Принсипи, Сенегал, Того, Южный Судан. Это своего рода середина списка, которая может быть открыта к отдельным аспектам сотрудничества с Россией, но для которой будут иметь значение геополитические ограничения.
Третья группа (24 государства) – это страны, которые проголосовали за четыре или более резолюций из семи, в том числе, как правило, и за те, которые помимо общего осуждения России, предлагали и конкретные оргмеры: репарации или исключение из Совета ООН по правам человека. Это Либерия, Малави и Чад (проголосовавшие за все 7 резолюций), а также Бенин, Гамбия, Гана, Джибути, Египет, Замбия, Кабо-Верде, Кения, Коморы, ДР Конго, Кот-д’Ивуар, Ливия, Маврикий, Мавритания, Нигер, Нигерия, Руанда, Сейшелы, Сомали, Сьерра-Леоне, Тунис. При выстраивании Россией взаимодействия с этими странами в наибольшей степени высока вероятность политических ограничителей. Эти итоги, опять же при всей относительности этого критерия, вносят дополнительную и немаловажную нюансировку в тезис о том, что вся Африка едина в своём дистанцировании от Запада по отношению к России. Хотя бы с формальной точки зрения это выглядит не так.
Россия за истекшие четыре года усилила свои позиции в качестве значимого актора на «рынке безопасности» в целом ряде стран Африки. Хотя её деятельность в этой сфере сейчас подвергается крайне негативному воздействию со стороны геополитических оппонентов России. Тем не менее в сфере обеспечения безопасности, охраны, борьбы с терроризмом и сепаратизмом, то есть в задачах, которые важны для многих стран Африки, Россия уже обладает несомненными компетенциями и практическим опытом работы на континенте. И если говорить об итогах четырёхлетия между саммитами, то, пожалуй, деятельность России именно в этой сфере находится в числе наиболее эффективных. И понятен вопрос, чтобы эти достигнутые результаты не оказались сейчас жертвой привходящих обстоятельств.
Для устойчивого развития сотрудничества ключевое значение приобретают образовательные программы. Не случайно, основным элементом в сохраняющемся до сих пор советском наследии в Африке являются сообщества выпускников советских вузов. На 2023–2024 учебный год квота на африканских студентов в университетах России увеличена с 2,3 тысячи до 4,7 тысячи мест, то есть более чем в два раза. Целый ряд российских вузов в 2022–2023 года объявил о подписании соглашений с африканскими университетами – как по взаимной академической мобильности, так и о начале реализации совместных учебных программ.
Однако здесь также могут быть свои ограничители. Среди них выделяются финансовые, которые подробно разбираются в докладе. Ещё один ограничитель связан с тем, что в странах Африки укрепляется общеглобальная тенденция, что всё большее число студентов предпочитает бакалаврское образование получать у себя дома, а за границу выезжает уже для магистерского уровня. В России же после принятия решения об отказе от болонской системы были озвучены планы руководства образовательной сферы о возможном сокращении числа магистерских программ и массовом переходе к одноступенчатой пятилетней схеме высшего образования. В этих условиях следует подумать, как избежать того риска, что в среднесрочной перспективе Россия может самоограничить у себя выбор привлекательных для африканских студентов именно магистерских программ.
Ещё одним ограничителем для традиционно одной из самых востребованных у африканских студентов специальностей в России – медицине, является то, что в целом ряде африканских стран российские медицинские дипломы не признаются автоматически. И для их подтверждения выпускникам российских вузов нужно сдавать дополнительные экзамены и проходить переподготовку затем у себя дома. Это, естественно, служит сдерживающим фактором для увеличения притока студентов-медиков в Россию. Очевидно, здесь необходима работа на государственном уровне по адаптации российских образовательных программ по медицине под требования африканских стран-заказчиков, чтобы исправить эту ситуацию. Сходные же проблемы, хотя и в меньшей степени, возникают и у обладателей российских дипломов по инженерным и техническим специальностям.
Крайне важной задачей для укрепления сотрудничества – как в имиджевом, так и в содержательном отношении – является поддержание эффективной обратной связи с африканскими диаспорами в России. Учёт их повседневных озабоченностей и проблем, преодоление рудиментов бытовой ксенофбии и дискриминации в российском обществе является важной государственной и гражданской задачей. Иначе обеспечить привлекательность России как партнёра для африканских стран будет невозможно.
Отчасти и по этой причине среди африканских мигрантов в России за истекшие четыре года, как учебных, так и иных, преобладают представители арабских стран Северной Африки: Египта и Марокко, для которых фактор дискриминации по цвету кожи менее значим. А количество тех же студентов в России из стран Африки южнее Сахары ощутимо ниже.
Несмотря на отмеченные в докладе проблемы и задачи для разрешения, перспективы для укрепления российско-африканского сотрудничества остаются оптимистическими. Не случайно один из африканских авторов нашего доклада предложил концепцию «Руссафрики» как всеобъемлющей программы российского партнёрства со странами континента. Им выделены пять оснований для успешности этой синергии: исторические, политические, экономические, научно-образовательные и связанные с безопасностью. У России и Африки по всем этим направлениям много общих интересов, что составляет надежную базу для устойчивого взаимовыгодного сотрудничества.
Но сами по себе эти факторы в условиях текущей глобальной конкуренции за Африку не приведут к успеху. Поэтому одной только доброй памяти о советском наследии в Африке, как и одного лишь стремления к усилению сотрудничества с континентом, вызванного геополитическими условиями, для России может оказаться недостаточно. Её африканская стратегия и, что не менее важно, её последующая повседневная реализация, должна быть эффективной и конкурентоспособной.
