Проведение референдума о независимости Каталонии стало поворотным шагом не только в политической цепочке событий в этом регионе, но и в эволюции Европейского союза в целом. Во многих экспертных и журналистских комментариях по итогам референдума в эти дни начали говорить о том, что каталонский пример может оказаться заразительным для целого ряда других регионов в странах ЕС.
Все они могут пойти по пути перерастания и трансформации их требований об усилении автономизации и федерализации в политическую борьбу за независимость от своих метрополий. Появился уже термин «латентные Каталонии», характеризующий около десятка регионов в различных странах ЕС, которые могут последовать по пути Барселоны.
Поэтому для того, чтобы лучше понять причины успеха каталонского референдума, следует, с моей точки зрения, обратить внимание не только на внутрииспанские проблемы, но и на логику развития региональной политики всего Евросоюза в предшествующий период. Потому что, как мне кажется, отвечая на вопрос «кто виноват в том, что автономистское движение в Каталонии перешло через Рубикон», следует винить не только нынешнее центральное правительство в Испании во главе с Мариано Рахоем (с его отмечаемой многими высокомерной негибкостью и неготовностью к диалогу и компромиссу с каталонцами), но и руководство ЕС, региональная стратегия которого в прошлом во многом помогла выпустить джинна из бутылки.
Начиная с 1990-х годов Европейский союз начал активно продвигать в жизнь принцип усиления самостоятельности внутригосударственных регионов в общеевропейских делах. В этот период широкую популярность приобрёл лозунг «Европа регионов», а Комитет регионов при ЕС стал активной и во многом новаторской структурой, которая на постоянной основе предоставила властям внутригосударственных регионов стран ЕС прямой доступ к высшей брюссельской бюрократии, минуя собственные столицы.
Понятно, что большинство обсуждаемых проектов Комитета регионов носило экономический и культурный характер и редко выходило за рамки стандартного лоббизма и пиар-менеджмента. Но тем не менее вся эта деятельность, несомненно, укрепляла чувство властной и управленческой самостоятельности у руководства и элит регионов, а также осознанно фокусировала их внимание на необходимости всячески подчёркивать свою региональную идентичность и даже уникальность перед другими. Всё это вместе не могло не пробудить развития самостоятельного политического чувства среди элит регионов и ощущения их всё более несовпадающей идентичности со стереотипной общенациональной идентичностью. Такая диверсификация идентичности региона от государства de facto только приветствовалась на брюссельском уровне и тем самым поощряла наиболее продвинутые регионы «идти дальше».
Другой ключевой формат региональной политики ЕС был связан с развитием так называемых «еврорегионов» – когда пограничные территории двух или нескольких государств объединялись в единую структуру, которая под контролем Брюсселя реализовывала общие проекты и создавала общие органы их управления. Этот формат очень быстро приобрёл популярность: такого рода еврорегионов было создано несколько десятков. Тем самым региональная идентичность приобретала уже ярко выраженный трансграничный характер, когда осознанно постулировалась мысль, что у того или иного региона гораздо больше общего с его непосредственными соседями в других государствах, чем со своей собственной столицей.
Этот «дух еврорегионов» оказался очень силён. В случае с Каталонией, к примеру, он приобретал вид ностальгии об историческом единстве Каталонии и Прованса, о тесной близости их языков – и через всё это – об априорном противопоставлении этих территорий Мадриду и Парижу соответственно. Аналогичные процессы шли между Страной Басков в Испании и Гасконью во Франции, между Северным Тиролем в Австрии и Южным Тиролем в Италии и во многих других случаях. Тем самым политика поощрения еврорегионов сфокусированно поставила на практическую повестку дня вопрос об эрозии сложившихся государственных границ, которая и так в Европейском союзе в рамках шенгенской открытости продвинулась дальше, чем где бы то ни было в мире.
Следующий важный пункт здесь – это деятельность нескольких фондов регионального выравнивания ЕС, которые предоставляли финансовую и иную помощь наименее развитым регионам в странах-членах. Это, к примеру, Южная Италия, целый ряд регионов в той же Испании и в других государствах. После расширения ЕС в 2004 году значительный объём помощи из этих региональных фондов ЕС был направлен в новые страны-члены – к примеру, в восточные воеводства Польши.
Естественно, что проекты из фондов развития определялись в ЕС на конкурсной основе, что ощутимо способствовало усилению регионального лоббизма для их получения, частых поездок региональных чиновников в Брюссель и прямой отчётности за освоение средств напрямую перед Брюсселем. Тем самым опять-таки укреплялась прямая связь регионов со структурами Еврокомиссии (также минуя столицы) и их прямая зависимость от неё. Больше того, как среди местных элит, так и в общественном мнении регионов, которые получали средства из фондов выравнивания, укреплялась мысль о том, что источником их благосостояния и развития является именно Брюссель, а не их собственные государства. Всё это также способствовало прогрессирующему дистанцированию регионов от столиц.
Наконец, ещё один важный принцип региональной политики, который в данном случае был выдвинут не Евросоюзом, а Советом Европы, но активно поддерживался многими структурами ЕС – это принцип регионального самоуправления. По аналогии с местным самоуправлением, которое реализуется во всех странах Совета Европы (в том числе и в России) и предусматривает отделённость локальных структур управления от государства и их самостоятельность от него, такой же подход предлагалось распространить с местного и на региональный уровень – и тем самым отказаться от прямого подчинения региональных властей центральным правительствам государств. Этот принцип регионального самоуправления, впрочем, не получил полномасштабной реализации в ЕС (понятно сопротивление государств его полноценному применению), но как идеологический постулат (и как цель развития) он стал практически мейнстримным.
Суммируя, повторим, что вся эта политика со стороны ЕС носила планомерный и постоянный характер. И в результате понемногу заработал принцип «вода камень точит». В итоге в тех регионах, где имелась своя этническая специфика (Каталония, Фландрия, Шотландия) или были экономические причины (Север Италии, да и та же Каталония) это поддерживаемое Евросоюзом чувство самостоятельной идентичности начало выводить сначала в общественные дискуссии, а затем и на политическую повестку дня вопрос о независимости. Неуспешный референдум в Шотландии и успешный референдум в Каталонии стали закономерным итогом этой политики. Больше того, думается, в среднесрочной перспективе мы увидим и новые примеры такого рода.
В этой связи, естественно, возникает простой вопрос – а зачем ЕС всё это делал? Причин этому несколько. Одна из них состоит в том, что глобалистская эйфория 1990-х сознательно делала акцент на эрозии Вестфальской модели мира и, соответственно, на размывании государственного суверенитета. В её контексте идеальным образцом для мировой (и европейской) политики будущего виделась прогрессирующая передача властных полномочий от государств, с одной стороны, «наверх» – надгосударственным интеграционным институтам, а, с другой стороны, «вниз» – регионам и местным сообществам. Этот подход, базирующийся на принципе субсидиарности, делал акцент на том, что сосредоточение всех властных полномочий исключительно в руках суверенного государства должно перестать восприниматься как своего рода «священная корова», а напротив – базироваться исключительно на принципе эффективности. Властные полномочия по этой логике должны реализовываться на том уровне, где это можно сделать с наибольшей отдачей. В рамках этого подхода получила широкое распространение теория “good governance”, определявшая как раз соотношение эффективности и уровня управления (в триаде «наднациональный институт – государство – регион»). И поскольку государство по этой теории должно было передавать свои полномочия «вверх и вниз», то вполне логичным выводом было то, что государство в конечном итоге окажется ненужным, устаревшим и мешающим развитию «средним звеном» между международной интеграционной структурой и местными сообществами. Поэтому государство по этой логике закономерно должно исчезнуть. И понятно, что в условиях ЕС, где уровень достигнутой надгосударственной интеграции и так наиболее продвинутый в мире, этот вопрос раньше других должен был встать на практическую повестку дня. Есть эффективная Еврокомиссия и есть эффективное региональное самоуправление. Есть общеевропейская идентичность и есть чувство малой родины в регионе. И этого достаточно – для идеала будущего.
Другая причина подобной региональной политики ЕС связана с политической (и экономической) борьбой за влияние между пресловутой брюссельской бюрократией и государствами-членами. Понятно, что далеко не все решения Еврокомиссии (обязательные для исполнения на территории всего Союза) нравились государствам-членам, и они стремились, как могли, противопоставить этому свои интересы. Так получила свою подпитку, помимо прочего, и концепция о «дефиците демократии» в ЕС. В этих условиях вполне естественно, что Еврокомиссия была объективно заинтересована в том, чтобы найти какой-то противовес государствам-членам. И подчёркнутое внимание к их внутренним регионам выглядит здесь вполне закономерным. Прямой выход регионов на Еврокомиссию, стимулируемое укрепление региональной идентичности и чувства дистанцированности регионов от государств делали голос страны-члена более размытым и менее монолитным. В этих условиях голос Еврокомиссии, очевидно, получал приоритет. Такая политическая стратегия вполне понятна. Но её прямым итогом стал успех каталонского референдума. И если сейчас в Еврокомиссии стали объявлять его незаконным, то виноваты в этом не только каталонские радикалы и испанский премьер, но в первую очередь – сами брюссельские стратеги.
