2016 год стал для российской внешней и внешнеэкономической политики успешным. Москве удалось «пересидеть» последствия экономической войны, которую против неё начали в 2014 году и даже извлечь из этого выгоды. Противники России пережили несколько серьёзных внутренних потрясений.
Европейский союз, доставивший в последние годы России много неприятностей, окончательно погрузился в кризис. США встали на путь внутреннего очищения и избавления от идеологического ослепления последних 25 лет. Хотя это также может оказаться для российских властей интеллектуальным и политическим вызовом. Новый хозяин Белого дома и его окружение совершенно непредсказуемы в своих поступках. Эта непредсказуемость может оказаться сюрпризом для России или Китая, привыкшим за пару десятилетий к шаблонным реакциям и поведению Запада. Однако скучно никому не будет в любом случае. А именно скука, наряду с лицемерием, была одним из наиболее раздражающих факторов в российско-западных отношениях.
Гораздо более конструктивно выглядит повестка дел в Азии. Поворот России к Востоку состоялся и теперь нуждается в консолидации и наполнении практикой. При этом российская позиция в Азии уникальна тем, что в регионе нет ни одной страны, с которой у России были бы враждебные отношения. С отдельными государствами – Япония, ряд стран АСЕАН, Южная Корея – они конструктивно рабочие. С другими – Китай, Вьетнам – отношения откровенно тёплые и дружественные. При этом сами азиатские государства по большей части не смогли пока преодолеть в отношении друг друга унаследованные настороженность и – в ряде случаев – враждебность. Для России даже остающийся предметом дипломатических дискуссий территориальный вопрос не становится препятствием диалогу с Токио, что подтвердило содержание последней встречи на высшем уровне. Может сформироваться ситуация, когда отношения каждого из ведущих азиатских игроков – Индии, Китая, Японии, Южной Кореи и стран АСЕАН – с Россией будут лучше, чем их отношения друг с другом.
Хотя такое геостратегическое положение – это и преимущество, и вызов. С одной стороны, Россия может уверенно держаться «над схваткой» и развивать экономическое сотрудничество практически без оглядки на политические ограничители. С другой стороны, даже минимальный реверанс в сторону одной из сторон по какому-либо из спорных вопросов сразу настораживает других участников спора. Так это произошло в сентябре 2016 года, когда Россия сдержанно поддержала Китай по морскому территориальному спору вокруг Южно-Китайского моря, а затем и приняла участие в совместных с Китаем военно-морских учениях. Реакция большинства стран АСЕАН на такие действия была нервной. Все ожидают от Москвы заранее благожелательной позиции. Тем более что сама Россия настойчиво приглашает азиатских инвесторов к участию в экономическом развитии Сибири и Дальнего Востока. Видимо, в будущем ей придётся ещё более взвешенно сочетать такие стратегические приоритеты, как сотрудничество с Китаем и внимание к региональным игрокам среднего и малого масштаба.
Крупные российские инициативы могут потенциально снизить опасения стран-соседей в отношении намерений и потенциала Пекина. Летом 2016 года Россия и Китай поддержали идею строительства евразийского всеобъемлющего партнёрства. Она стала российской идеей и большим планом для Азии и Евразии. Сочетает в себе углубление уже существующих интеграционных проектов и создание широкой платформы для сотрудничества ЕАЭС, ШОС, АСЕАН, АТЭС и их взаимодействия с отдельными инициативами, среди которых центральное место занимает китайский «Один пояс и один путь». Это сотрудничество может получить дополнительный политический импульс после саммита стран «пояса и пути» в Пекине в мае 2017 года.
При этом политические события конца года, основным из которых стало избрание нового президента США, могут при определённых обстоятельствах повысить требования к качеству китайско-российских отношений. Велика вероятность того, что новая администрация займёт в отношении КНР жёсткую, если не агрессивную, позицию. То, что для Китая наступают, по-видимому, не самые простые времена получило подтверждение в срочной организации визита в Пекин великого Генри Киссинджера. Состоялась его встреча с высшим руководством КНР. Видимо, в Пекине стремятся заручиться поддержкой патриарха американской политики. Тем более что 40 лет назад именно Киссинджер сломал лёд в отношениях Вашингтона и Пекина, открыв эпоху взаимовыгодного экономического сотрудничества.
Однако в одну воду нельзя войти дважды. В отношениях США и Китая присутствует экономическая взаимозависимость. Возможно, одна из самых масштабных и глубоких в мировой истории – после системы отношений США и Европы. Однако исчезли международно-политические обстоятельства, которые делали конфликт Китая и Америки нерациональным. У этих стран нет общего врага, в качестве которого с конца 1960-х до конца 1980-х годов выступал Советский Союз. Россия не угрожает ни США, ни Китаю, и они могут позволить себе выяснение отношений. А сдержанность Москвы и Пекина по вопросу военно-политического союза между ними только укрепляет США в уверенности, что на Китай можно давить.
Поэтому приходится сомневаться в том, что на этот раз усилия одного из величайших политиков и учёных в истории принесут настолько же эффективный результат. События вокруг контактов избранного американского президента и главы Тайваня подтверждают, что эпоха относительного военно-стратегического комфорта, в которой развивался Китай последние десятилетия, может подойти к концу. Ряд наблюдателей, не без оснований, считает, что новая американская администрация может предпринять шаги, которые поставят Китай в новые условия. Эти условия не смогут на первых порах сравниться с тем жёстким прессингом, которым Запад подвергал Россию.
Но и мягкая версия грозит принести КНР много неприятных сюрпризов. Нельзя забывать, что стратегия мирного возвышения Китая в существенной мере зависела от реакции и поведения крупных внешних партнёров. Новый американский лидер может подорвать это ощущение относительного комфорта. Через месяц после своей победы на выборах он инициировал всплеск внимания к самому сложному вопросу китайской внешней политики – проблеме Тайваня. Для любого китайского правительства суверенитет Тайваня является вопросом жизни и смерти. То, что для первой проверки сил новым главой американского государства был выбран именно этот сюжет, говорит о его готовности играть с Пекином жёстко. Неизвестно насколько сейчас готов к такой игре Китай. В таких условиях России было бы, видимо, нужно поддержать китайских партнёров, как они это сделали в отношении Москвы в непростые для неё 2014–2015 годы.
Для азиатской политики России важно сбалансировать своё политическое присутствие минимально сопоставимым объёмом экономических связей. Исторически бедные азиатские общества на первое место ставят способность своих правительств обеспечивать стабильное экономическое развитие и благосостояние. Именно на этом основан там общественный договор. Не случайно, что сами азиатские страны основной упор делают на экономическом присутствии России в Азии. Это присутствие пока ограничено. Хотя экономические отношения и перешли уже по меткому замечанию одного из руководителей крупной российской корпорации из области разговоров в область таможенной статистики. Количество взаимных инвестиций и в большинстве случаев объёмы торговли последовательно растут. Только во Вьетнам российские вложения в 2016 году выросли на 186%, в Индию более чем на 300%. В мае состоялся относительно успешный саммит России и стран АСЕАН. По его итогам было заявлено о возможности начала переговоров о зоне свободной торговли между этой региональной группировкой и Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС). Можно ожидать, что в 2017 году будут запущены переговоры ЕАЭС если не со всем АСЕАН, то с его отдельными влиятельными участниками. Осенью 2016 года заработала Зона свободной торговли ЕАЭС – Вьетнам.
Проблемой остаётся высокий уровень нетарифных барьеров, сохраняющийся в ряде ведущих азиатских экономик. В условиях, когда существенная часть рынка закрыта от импорта техническими регламентами, говорить о либерализации торговли трудно. В целом странам региона необходимо, видимо, системно переходить к новому типу соглашений, в которых вопросы тарифного открытия рынков будут решаться в комплексе с другими вопросами взаимного интереса. И если государства могут своим решением обнулять тарифные ограничители, то точно так же они могут стимулировать своих рыночных игроков с части инвестиций. Не говоря уже о том, что полноценное взаимное открытие рынков маловероятно без общей для всех участников стандартизации, требований к качеству продукции или фитосанитарных норм. Именно на снятии нетарифных барьеров был основан главный успех европейской интеграции – создание подлинно Общего рынка.
Серьёзным успехом года стало начало переговоров между Евразийским экономическим союзом (ЕАЭС) и Китаем по вопросу нового торгово-экономического соглашения. Первоначальное решение о подготовке такого договора было принято ещё в мае 2015 года. 31 мая 2016 года главы государств ЕАЭС поручили Евразийской экономической комиссии начать практическую работу с китайскими партнёрами. Эта работа должна помочь избежать растаскивания многостороннего сотрудничества ЕАЭС – Китай по двусторонним трекам стран-участниц. С такой проблемой, кстати, уже столкнулась Германия и Брюссель. Причина в том, что бедные страны Восточной и Южной Европы спешат за китайскими инвестициями без оглядки на инвестиционное регулирование в Евросоюзе. Вероятно, 2017 год будет посвящён двусторонним консультациям ЕАЭС – Китай по содержанию нового масштабного соглашения, которое должно, без сомнения, идти гораздо дальше простого торгового договора.
Однако начало этих переговоров выявило и острую необходимость в укреплении проекта евразийской интеграции и инструментов её взаимодействия с другими мега-региональными партнёрствами. В первую очередь, Всеобъемлющим региональным партнёрством (ВРЭП) в Азии. Но в будущем, возможно, и возрождённым Транстихоокеанским партнёрством (ТТП). Идея первого была предложена несколько лет назад группой стран Юго-Восточной Азии. Позже была подхвачена Китаем, стремившимся создать торгово-политическую альтернативу ТТП. Последнее, кстати, также изначально основано на инициативе средних и малых стран. И только затем возглавлено сверхдержавой США. Новая американская администрация поставила необходимость реализации ТТП под вопрос. Но отдельные наблюдатели считают, что в среднесрочной перспективе остальные страны ТТП могут попытаться сохранить его и без непосредственного участия Америки.
Кроме того, партнёрство представляет собой настолько проработанный, нужный экономикам и направленный в будущее документ, что оно возродится в той или иной организационной форме. Более определённой выглядит судьба ВРЭП. Хотя и здесь всё не безоблачно. В первую очередь проблемы ВРЭП может доставить Индия, которая осторожно относится к вопросам защиты авторских прав. Кроме того, навредить может сложившийся за последние полтора года имидж ВРЭП как якобы альтернативного инициативам США проекта, в котором лидирует Китай. Политизация обоих партнёрств стала очень негативным явлением 2016 года. При этом Пекин официально не заявлял о том, что ВРЭП – это против США. И даже говорил о возможности их сопряжения в будущем в рамках Азиатско-Тихоокеанской зоны свободной торговли. Американская сторона в свою очередь вела себя более наступательно. Не скрывала эксклюзивного характера своего проекта. При этом в упрёк уходящей администрации ставилась именно слабость в отношениях с Китаем. Неспособность жёстко ответить на якобы растущую «китайскую самоуверенность».
В конечном итоге разница между пока условным ТТП и более реальным ВРЭП – в другом. Не так важно, кто будет стоять во главе каждого из партнёрств. Их стратегическое значение определяется тем, что ТТП и ВРЭП отражают разные философии регулирования международной торговли и инвестиций. В первом случае ставка делается на лидирующую роль корпораций, максимальную либерализацию рынков и создание институционально однородной среды. Во втором – ВРЭП – на менее масштабную либерализацию и сохранение у государств больших возможностей вмешиваться в рыночные процессы «напрямую». Думается, что остальные региональные партнёрства, включая ЕАЭС, также должны будут делать выбор из этих двух путей развития в XXI веке. Обозначенных (проваленным пока) ТТП и, вероятно, успешным ВРЭП.
В таких условиях важной проблемой всех стран ЕАЭС может стать фактическое отсутствие у них общей торговой политики. Сейчас полномочия на ведение внешнеторговых переговоров переданы странами-участницами на уровень союза. Но просто наделения Евразийской комиссии этим формальным правом недостаточно. Странам Союза необходимо использовать внешнеторговые переговоры для повышения международной конкурентоспособности своих экономик, достижения национальных целей развития и укрепления тем самым их государственного суверенитета. Для этого нужно придать торговой политике ЕАЭС новое содержание. Астана, Бишкек, Ереван, Минск и Москва должны дать практический ответ на вопрос о том, вместе или поодиночке они будут отвечать на внешние и внутренние вызовы.
Сделать это, как показывает международный опыт, можно за счёт более гибкого и системного использования преференциальных торговых соглашений. Но для этого необходимо рассматривать усилия по решению внутренних задач развития, расширению присутствия продукции стран ЕАЭС на зарубежных рынках и активизации торговой политики как целостный комплекс мероприятий. Здесь ЕАЭС пока отстаёт от ведущих экономических объединений (ЕС) и крупных национальных игроков (США, Китай, Япония). Консолидация усилий приведёт к повышению индивидуальных возможностей каждой из участвующих в реализации общей торговой политики стран.
Общая торговая политика – важный и, как показывает европейский опыт, весьма эффективный инструмент в руках государств. Но для этого она должна идти дальше, чем просто внешнеторговые переговоры, включая в договорённости вопросы взаимных инвестиций, технического регулирования, технологического сотрудничества. Современный подход к внешнеторговым соглашениям требует качественно нового понимания их природы и функционального значения. Из простого средства либерализации торговли они становятся важнейшим фактором развития и позиционирования стран и межгосударственных объединений на мировой экономической арене. Россия и её партнёры по ЕАЭС смогут успешно отстаивать свои позиции на переговорах с более крупными и консолидированными игроками. Но для этого им нужно в полной мере задействовать имеющиеся у них возможности на национальном уровне и уровне ЕАЭС.
В 2016 году российская политика в Азии и Евразии, её сотрудничество с союзниками и партнёрами в регионе вышли на новый уровень. В свою очередь сам регион столкнулся с вызовами интеграции и безопасности. Нет оснований считать, что в 2017 году эти вызовы исчезнут сами по себе. Скорее всего, они только получат дальнейшее развитие. Непредсказуемая американская политика потребует более искусного дипломатического маневрирования. Эволюция преференциальных торговых партнёрств будет заставлять Россию и её союзников по ЕАЭС вырабатывать собственную стратегию и проактивную политику. Однако начинает 2017 год Россия уже в новом качестве – признанного, активного и влиятельного регионального игрока.
