Система ООН – это крупнейший инкубатор норм, законов и этических кодексов для регулирования международного поведения всех государств. Однако все её бесценные активы будут продолжать обесцениваться из-за неспособности своевременно приспособить их к новым реалиям, пишет Рамеш Такур, почётный профессор Школы государственной политики Кроуфорда Австралийского национального университета, бывший помощник генерального секретаря ООН.
Управление – это совокупность законов, норм, политик и институтов, которые определяют и составляют отношения между гражданами, обществом, рынком и государством, то есть между носителями власти и объектами её осуществления. Усиление глобальной взаимозависимости, признание проблем, которые не поддаются разрешению одним государством или организацией, а также рост числа и важности негосударственных субъектов – всё это способствовало продвижению глобального управления как аналитической модели.
По мере роста числа международных акторов, а также частоты и интенсивности их взаимодействия растёт и потребность в институциональном сотрудничестве между ними. Оно достигается посредством формальных и неформальных договорённостей, которые обеспечивают для мира, находящегося в постоянном и быстром движении, больший уровень порядка и стабильности, чем тот, который мог бы установиться естественным путём. Международные транзакции обычно характеризуются порядком, стабильностью и предсказуемостью. Перед нынешней пандемией, когда я садился в самолёт в Канберре, чтобы добраться до Лондона, Москвы или Нью-Йорка через несколько остановок в разных аэропортах и с несколькими пересадками, я имел все основания полагать, что приеду в пункт назначения по расписанию.
Это сразу же порождает загадку: как мир управляется в отсутствие мирового правительства, создающего нормы, кодексы поведения и инструменты регулирования, системы наблюдения и соблюдения? Дело в глобальном управлении. И наоборот – вспышки беспорядков, нестабильности и конфликтов представляют собой кризисы и упадок внутреннего и/или глобального управления.
Международное управление предполагает многовекторные и сетевые отношения и взаимодействия для управления и облегчения связей между разными политическими уровнями и сферами. Архитектура глобального управления состоит из официальных международных организаций с Организацией Объединённых Наций в центре установленного многостороннего порядка, официальных региональных и субрегиональных организаций, таких как АСЕАН, и неформальных объединений, наиболее ярким примером которых является форум глав государств и правительств G20, но которые также включают старую G7, новые группы типа БРИКС, состоящие из промышленно развитых стран и стран с формирующейся рыночной экономикой, и транснациональные сети гражданского общества и участников рынка.
Основа мирового порядка в последние годы подверглась стрессам из-за ряда разногласий. Позвольте мне остановиться на двух крупных факторах, которые наглядно иллюстрируют новую реальность.
Во-первых, политические полномочия и ресурсы, необходимые для решения даже насущных глобальных проблем, остаются за государствами. Но источник и масштаб проблем глобальны и требуют многосторонних решений и глобализации процесса выработки политики: это то, что покойный генсек ООН Кофи Аннан назвал «проблемами без паспортов». Например, ядерное оружие своей досягаемостью и разрушительностью бросает вызов самой основе территориального государства. Ядерная война может уничтожить нас всех, но большинство из нас не будет иметь права голоса в принятии решений и совершении действий по запуску бомб: это уничтожение без представительства. Отсюда знаменитое заявление в 1987 году двух дальновидных лидеров того времени, Рональда Рейгана и Михаила Горбачёва: ядерную войну нельзя выиграть, поэтому её никогда не следует начинать.
Вернёмся к определению управления:
- Двойная норма ядерного века – это нераспространение и разоружение.
- Политика всех девяти стран, обладающих атомными бомбами, указывает на то, что ядерное оружие на неопределённый срок остаётся основным и незаменимым элементом национальной безопасности, несмотря на очевидную угрозу, которую оно представляет для нашей общей безопасности на глобальном уровне.
- Институциональные механизмы, лежащие в основе стратегической стабильности, в виде соглашений о контроле над вооружениями нарушаются и расторгаются один за другим, от договоров по ПРО и РСМД до Договора по открытому небу, не говоря уже о неспособности продлить новый СНВ и ратифицировать ДВЗЯИ.
- Контрольные учреждения возглавляются Советом Безопасности ООН, пять постоянных членов которого являются теми самыми пятью государствами, обладающими ядерным оружием в соответствии с ДНЯО, которые явно не выполнили своё обязательство по статье VI – добросовестно продолжать и завершать переговоры по ядерному разоружению.
Во-вторых, распределение военной, политической и экономической власти в реальном мире всё чаще не совпадает с распределением полномочий по принятию решений в искусственном мире межправительственных организаций. Как я уже отмечал в предыдущей статье, разрыв между юридическими полномочиями Совета Безопасности и объективными факторами власти и влияния в реальном мире серьёзно подорвал репутацию, легитимность и оперативную эффективность Организации Объединённых Наций в целом и СБ ООН в частности.
Совет Безопасности – это самый мощный международный институт, обеспечивающий соблюдение отдельными государствами международных норм и законов. Но некоторые из наиболее вопиющих провалов коллективного правоприменения относятся как раз к «пятёрке». Китай отклонил решение международного трибунала по его морскому спору с Филиппинами в Южно-Китайском море. Соединённое Королевство продолжает игнорировать заключение Международного суда по островам Чагос. Россия далеко не во всём сотрудничает с международным расследованием трагедии, связанной с рейсом MH17 Malaysian Airlines. Самое поразительное – Соединённые Штаты ввели санкции в отношении главного прокурора Международного уголовного суда.
Что касается ядерного оружия, то впервые с 1945 года мы стали свидетелями раскола между Генеральной Ассамблеей как нормативным центром тяжести ООН и Советом Безопасности как геополитическим центром тяжести. Это произошло в 2017 году в связи с Договором о запрещении ядерного оружия. Он был одобрен 122 государствами в рамках Генеральной Ассамблеи против объединённой оппозиции «пятёрки» (и четырёх других ядерных держав). Он вступит в силу, когда 50 государств ратифицируют его или присоединятся к нему. На данный момент его участниками являются 44 государства; ещё 40 подписали и ожидают ратификации. Как только Договор вступит в силу, новая институциональная реальность будет заключаться в том, что мир будет иметь два глобальных договора для управления ядерной политикой и согласовать потенциально противоречащие друг другу обязательства будет крайне затруднительно.
Второй хороший пример несоответствия между международным управлением и институтами в новой реальности касается здравоохранения. С одной стороны, пандемия коронавируса продемонстрировала разлад в существующей архитектуре международного управления здравоохранением, сосредоточенной на Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) в рамках ООН. Но с другой стороны, это также резко напомнило об ограничениях унилатерализма в эпоху общих угроз и хрупкости мира. Агрессивно-националистическая реакция под лозунгами «Моя страна превыше всего» и «Ослабь своего соседа» относительно предметов медицинского назначения и медикаментов ведёт к разрушительной экономической и торговой деглобализации.
Пандемия и связанные с ней социально-экономические кризисы также подчёркивают политическую полезность переосмысления угроз безопасности в рамках аналитической парадигмы безопасности человечества, продвигаемой системой ООН с 1994 года. Кризисы в области здравоохранения и экономики подчёркивают взаимосвязанность безопасности людей. Независимо от того, где возникла пандемия, она быстро распространилась по земному шару и будет оставаться угрозой для людей. Здесь мы действительно в одной лодке.
ВОЗ опоздала с выяснением серьёзности и непосредственности угрозы. Она напрасно ссылалась на первоначальные заявления китайских властей об отсутствии передачи вируса от человека к человеку. Отстранение Тайваня из-за уважения к политической чувствительности Китая в этом вопросе помешало диалогу ВОЗ с правительством, которое показало одни из самых впечатляющих в мире результатов в области борьбы с пандемией. Патология политизации специализированных агентств наиболее остро отражается в балансе между обязательными финансовыми взносами, которые укрепляют институциональную целостность (17 процентов для ВОЗ), и поступающими в основном из западных стран добровольными взносами, которые пытаются формировать приоритеты в соответствии с приоритетами доноров (80 процентов).
Тем не менее в обозримом будущем не видно замены всемирным усилиям ВОЗ по продвижению всеобщего здравоохранения, мониторингу рисков для здоровья населения, подготовке к эпидемиологическим чрезвычайным ситуациям, координации ответных мер, установлению международных стандартов и руководящих принципов здравоохранения и по оказанию технической помощи развивающимся странам. Скорее пандемия коронавируса подчёркивает важность постоянного согласования требований международного управления с деятельностью существующих институтов, а не подрыва их в разгар пандемии односторонним выводом средств и сокращением финансовых ресурсов.
Система ООН – это крупнейший инкубатор норм, законов и этических кодексов для регулирования международного поведения всех государств. Благодаря своей универсальности и уникальной легитимности она остаётся надёжным институтом для решения необходимых задач по мониторингу, обнаружению и оптимальному вмешательству. Опыт ООН насчитывает десятилетия. Её научная объективность подкрепляет её политический нейтралитет. Присутствие ООН во многих странах по всему миру делает эту организацию поистине глобальной. Однако все эти бесценные активы будут продолжать обесцениваться из-за неспособности своевременно приспособить их к новым реалиям.
