Санкции: осеннее затишье?

После резонансных событий августа на полях санкционной войны наступило осеннее затишье. Тема санкций на время перестала быть непосредственной причиной волатильности на фондовых и валютных рынках. Игроки ждут ноября, когда американцы объявят санкции по химическим инцидентам (Сирия, Скрипали), используя закон 1991 года «О контроле и уничтожении химического и биологического оружия».

Тем не менее за два осенних месяца США и ЕС приняли как минимум три важных документа по России. Речь идёт о двух исполнительных указах президента США (№13848 и 13849) и о решении Европейского совета по химическому оружию (2018/1544). Рынки появления этих документов не заметили. Однако в будущем они могут усилить резонанс от ожидаемых ноябрьских санкций.

Первый документ – исполнительный указ президента США №13848 – создаёт механизм введения санкций в ответ на вмешательство в американские выборы. Сам факт появления указа, конечно, не исключает его развития в виде новых санкционных законопроектов Конгресса. Законодатели вполне могут инкорпорировать его в новые законы. Однако Дональд Трамп перехватил инициативу и упредил Конгресс в нормативном творчестве по вопросу вмешательства. Само понятие вмешательства в указе интерпретируется весьма широко. Сюда относится и возможный взлом системы голосования, и пропаганда, и дезинформация. Причём угроза состоит не только в возможном влиянии на результаты выборов, но и в подрыве доверия к выборам и демократическим институтам. Такие исходные посылки дают самый широкий простор для толкований. Если хакерскую атаку можно фактически зафиксировать, то вопрос о том, что является пропагандой, а что нет и как именно изменилось доверие к институтам, может стать предметом для самых вольных интерпретаций.


Указ обязывает национальную разведку во взаимодействии с другими профильными ведомствами США в течение 45 дней после завершения выборов подготовить отчёт о возможном вмешательстве иностранных правительств или подконтрольных им физических и юридических лиц. На основе проведённой оценки готовится соответствующий отчёт. Работа над координацией ведомств и методологией подготовки отчёта должна была завершиться 12 октября, то есть спустя месяц после выхода указа. На основании отчёта после проведения выборов министерство финансов во взаимодействии с другими ведомствами может использовать санкции против тех или иных лиц – в данном случае речь идёт о заморозке активов этих лиц в США. Госсекретарь и министр финансов также имеют право предлагать введение секторальных санкций. В числе рекомендаций может быть и традиционный для американских властей набор иных санкций: ограничения на экспортные лицензии, запрет на кредитование и финансовые и валютные операции с подсанкционными лицами, запрет на инвестиции, визовые ограничения, санкции против руководителей компаний и другие.

Отчёт о вмешательстве в ноябрьские промежуточные выборы должен быть представлен к середине декабря. С учётом уже предъявленных обвинений в адрес российских граждан во вмешательстве в промежуточные выборы, а также возможностей широкого толкования любых действий российских правительственных и неправительственных ведомств, декабрьский отчёт с большой вероятностью будет включать в себя «российский след».
 Вероятно, он будет разбавлен традиционным набором других «недоброжелателей»: КНР, КНДР, Ираном. Главный вопрос в том, как именно будет использован принцип пропорциональности санкций и предполагаемого вмешательства. Одно дело – заморозка активов предполагаемых хакеров. Совсем другое дело – секторальные санкции.
Русский мяч и китайский кирпич: почему Россия – идеальная мишень для западных санкций
В понедельник, 17 сентября, в клубе «Валдай» состоялась экспертная дискуссия о перспективах торговых и санкционных войн США, а также презентация Валдайской записки «Глобальная торговая война? Противоречия торговой политики США в эпоху Трампа». Автор записки Алан Кафруни, профессор в области международных отношений колледжа Гамильтона, принял участие в дискуссии по видеосвязи.
перейти
© Клуб «Валдай»
Другой исполнительный указ – № 13849 – предполагает меры по реализации некоторых положений закона PL 115 – 44 CAATSA, а также Акта о поддержке свободы Украины (UFSA – PL 113-272). Речь о параграфах 224, 231, 232 и 233 CAATSA. В них речь идёт о санкциях по киберпроблематике, о санкциях за взаимодействие с российским ОПК и спецслужбами, ограничительных мерах в отношении российских трубопроводных проектов, а также ограничениях на участие в приватизации российских государственных активов. Согласно требованияv CAATSA, президент США обязан использовать как минимум пять из двенадцати видов санкций, отражённых в статье 235. В указе 13849 отражён весь требуемый Конгрессом набор санкций и мер по их имплементации.

Иными словами, Президент показывает свою приверженность существующим законодательным установлениям, хотя его указ отражает выборочный набор статей CAATSA. В указе пока не названы конкретные имена или компании. Но они могут определяться профильными ведомствами (прежде всего минфином) уже в рабочем порядке. В отличие от указа о вмешательстве, указ 13849 носит скорее рутинный характер. Ключевой вопрос – кто именно окажется в списках. Санкции 6 апреля против «Русала» и других компаний показывают, что под удар могут попасть самые разные игроки.

Решающая роль Брюсселя? Сценарии действий ЕС по антироссийским санкциям
Если ЕС сохранит статус-кво, новые американские санкции могут оказаться односторонними, а значит менее эффективными. И наоборот – присоединение ЕС к новым санкциям США будет означать рост консолидированного давления на Россию. Впрочем, это вряд ли приведёт к полной изоляции Москвы, то есть санкционная коалиция всё равно будет ограниченной. Санкции гораздо эффективнее в отношении союзников, нежели противников. Иными словами, минимальное воздействие на союзников даёт внушительные политические результаты, однако жесточайшие санкции против противников часто оборачиваются завидным упорством последних в продвижении своего политического курса.
перейти
© Reuters
Наконец ещё один важный документ был принят Европейским советом. Речь о решении 2018/1544 «Об ограничительных мерах против распространения и использования химического оружия». Принятый документ предполагает визовые ограничения и заморозку активов физических и юридических лиц, которые ответственны за использование химического оружия, оказывали техническую, финансовую или любую иную помощь, необходимую для его производства или использования. Появление документа вполне можно связать с недавними действиями США. В августе тематика химического оружия стала поводом для разработки санкций против России как со стороны Конгресса (законопроект DASKAA), так и со стороны администрации (на основании закона PL 102-82 от 1991 г.). Европейский союз вряд ли мог остаться в стороне от нового направления санкций, тем более что Брюссель выражал солидарность с Великобританией по делу Скрипалей и в целом был на стороне тех, кто осуждал сирийское правительство за предполагаемое использование отравляющих веществ.

Тем не менее Европейский совет пока воздержался от применения санкций против России по «химическому пакету» и вообще не стал упоминать Россию в документе. По сути принят рамочный документ. Он даёт возможность использовать санкции против любой страны. Для ЕС такая формула представляется вполне приемлемой и компромиссной. С одной стороны, Брюссель показал, что солидарен с США и Великобританией и предпринимает меры. С другой, отношения с Москвой не испорчены, а значит не затронуты интересы тех стран ЕС, которые ведут с Россией активную торговлю.

Многое будет зависеть от того, как именно Брюссель использует принятый рамочный документ. ЕС вполне может ввести санкции на его основе вслед за ноябрьскими мерами со стороны Вашингтона. А может воздержаться от такого шага с учётом остающихся вопросов – как в деле Скрипалей, так и в сирийском досье. Очевидно, что первый сценарий сохранит и даже усилит высокий градус политического напряжения. Однако ЕС на данном этапе вряд ли будет вводить секторальные санкции по химической проблематике. Новые риски для бизнеса по-прежнему связаны в основном с санкциями США.

Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.