Какой будет политика санкций против России после президентских выборов в США? Произойдёт ли ужесточение в случае победы Джо Байдена? Стоит ли ждать эскалации от администрации Дональда Трампа, если он будет переизбран? Играют ли вообще выборы какую-то роль в политике санкций? Об этом накануне дня икс пишет Иван Тимофеев, программный директор клуба «Валдай».
Начнём с последнего вопроса. Да, выборы могут довольно радикально влиять на применение санкций. Один из примеров – изменение подходов США к санкциям против Ирана после победы Дональда Трампа. Он в полном объёме восстановил действие односторонних ограничений США, которые были отменены Бараком Обамой после заключения иранской ядерной сделки (СВПД) в 2015 году. Спустя два года после прихода к власти, Трамп вышел из СВПД, а затем усилил давление на Иран. В подобных ситуациях действует принцип «ломать – не строить». Ядерная сделка стала результатом долгих переговоров. Это был созидательный процесс многосторонней дипломатии, который шёл несколько лет. Трамп разрушил его едва ли не в одночасье.
Сможет ли Байден столь же легко восстановить конструкцию американской политики времён Обамы? Скорее всего, нет. Можно отменить исполнительные указы Трампа. Можно отказаться от окончательного уничтожения СВПД. Но вернуться к балансу 2015–2016 годов будет трудно. Утрачено доверие, накоплены обиды, изменились потенциалы и обстоятельства.
В отношении России вряд ли стоит ожидать похожих разворотов. Но можно выделить несколько ключевых рисков.
Первый риск – сами выборы
Тема «российского вмешательства» – привычный новостной фон. Американцы всерьёз ожидают новых инцидентов. В 2018 году накануне промежуточных выборов в Конгресс президент Трамп выпустил указ 13848, который определил правовые рамки оценки вмешательства и последующих санкций за них. В течение 45 дней после выборов директор Национальной разведки во взаимодействии с другими ведомствами должен провести оценки любой информации, указывающей на иностранное вмешательство в выборы. На этой основе генеральный прокурор и министр государственной безопасности должны предоставить президенту и другим заинтересованным ведомствам отчёт о подобном вмешательстве.
При этом вмешательство определено вполне конкретно. Речь идёт, во-первых, о влиянии на избирательную инфраструктуру, подсчёт голосов и своевременное объявление результатов. Во-вторых, о влиянии на политические организации, кандидатов или избирательные кампании, которые привели к конкретным (материальным) изменениям избирательной инфраструктуры, включая фальсификацию информации или данных. В случае выявления подобных действий Минфин США во взаимодействии с другими ведомствами может ввести блокирующие санкции против лиц, причастных к вмешательству. Минфин, Госдепартамент и другие ведомства также могут подготовить для президента рекомендации по более жёстким секторальным санкциям.
На мой взгляд, риски санкций против России по данному правовому механизму незначительны.
Конечно, в вопросе о вмешательстве остаётся обширная серая зона в виде социальных сетей. Прошедшие четыре года пестрили разнообразными отчётами о троллях и ботах. В США существует правовая база введения санкций против тех, кто осуществляет злонамеренную активность в интернете (исполнительные указы 13694 и 13757 от 2015 и 2016 годов соответственно, а также статья 224 закона PL 115-44 CAATSA от 2017 года). Блокирующие санкции применялись против отдельных российских лиц и организаций. Однако их трудно назвать массовыми. На сегодняшний день в списке SDN Минфина США числится 61 физическое и юридическое лицо, заблокированное по тематике кибербезопасности. При том, что всего под блокирующими санкциями 308 российских лиц. Их число время от времени пополняется в рутинном порядке, но влияние подобной рутины на бизнес и экономику стремится к нулю. Несомненно, тема «злонамеренной активности» России в социальных сетях и дальше будет на повестке дня. Но само по себе это не приведёт к более масштабным санкциями.
Попытки закрепить жёсткие ограничительные меры по теме выборов неоднократно предпринимались в Конгрессе. Наиболее известные законопроекты DASKA и DETER. В конце сентября – начале октября 2020 года появилось два новых законопроекта на эту тему. В палате представителей была предложена своя версия DETER. Там же подготовили законопроект «О защите выборов и противодействии российским действиям» (SECURE Act). Данные законопроекты предлагают санкции против обязательств российского суверенного долга, а также более масштабные блокирующие санкции против представителей российской элиты. Впрочем, шансы на прохождение этих проектов невелики.
В теории администрация Байдена может быть более расположена к тому, чтобы ужесточить санкции по теме вмешательства. Но текущие действия демократов в Конгрессе эту гипотезу не подтверждают. И демократы, и республиканцы не скупятся на критику Кремля, обличение российского президента и его «близкого круга». В администрации и в экспертных кругах также есть сторонники драконовских мер. Однако их ущерб для самих США может быть более ощутим в сравнении с существующими санкциями, а результат – далеко не очевиден. К тому же, введя драконовские санкции сейчас, Вашингтон потеряет возможность их введения тогда, когда этого действительно может потребовать политическая обстановка.
Наряду с темой «вмешательства» есть еще два сюжета, по которым эскалация санкций вполне вероятна. Первый – дело Навального. Европейский союз уже принял решение о санкциях против шести россиян, а также против профильного предприятия, которое, по мнению ЕС, выпускает вещество группы «Новичок».
Это решение носит характер политического сигнала и на экономике не скажется. В США дело может получить более серьёзный оборот, так как правовой механизм введения санкций по теме нераспространения отличается от механизма ЕС. Он зафиксирован в «Акте о химическом и бактериологическом оружии» 1991 года (CBW Act, статья 307). В нём говорится о шести мерах, наиболее серьёзной из которых является запрет на кредитование России. Дональд Трамп уже использовал этот механизм в ответ на инцидент в Солсбери (указ № 13883 от 1 августа 2019 года). Однако тогда администрация использовала нормы закона в весьма умеренном ключе, остановившись на ограничениях по российским облигациям, номинированным в иностранной валюте. По делу Навального меры могут быть более жёсткими. Причём они могут быть использованы администрацией как Трампа, так и Байдена.
Второй риск – тематика прав человека
В начале сентября сенаторы Боб Менендес и Бен Кардин уже критиковали министра финансов США Стивена Мнучина за недостаточно активное применение «Акта Магнитского» – правового механизма использования санкций по теме прав человека. Закон предполагает блокирующие санкции против лиц и организаций, причастных к нарушениям прав человека. Но такие санкции тоже трудно назвать массовыми. Они нанесли практически нулевой вред экономике, так как используются в основном против представителей силовых структур.
Победа Байдена в теории может привести к более высокому вниманию администрации к правам человека. Но вряд ли это изменит саму парадигму точечных санкций против отдельных силовиков. Поэтому и здесь риски представляются невысокими.
Третий риск – структура отношений
Это ключевой риск, поскольку доверие между Россией и Западом почти на нуле, а противоречия множатся. Нет никаких механизмов, которые страховали бы от самого широкого круга инцидентов или поводов для обострения.
Новая проблема может возникнуть когда угодно и где угодно (от Украины до Венесуэлы) и касаться какой-угодно сферы (от нераспространения до кибербезопасности). Появиться она может как при Трампе, так и при Байдене. Поэтому исход президентских выборов в США вряд ли можно считать критически важным для политики санкций.
