Деградация американо-китайских отношений и неспособность АСЕАН эффективно справляться с чувствительными вызовами в сфере безопасности ставят под сомнение центральную роль Ассоциации и создают дилемму – как органично вписаться в формирующийся региональный и глобальный порядок и не потерять свою актуальность. О роли АСЕАН пишет Александр Королёв, заместитель директора Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ ВШЭ.
Во времена холодной войны центр тяжести противостояния США и СССР переносился на Юго-Восточную Азию в значительно меньшей по сравнению с Европой степени, что не отменяло непосредственных угроз безопасности для всего региона. Последнее во многом вынуждало объединение сформулировать и на практике «отточить» свои базовые принципы функционирования. Ключевыми стала приверженность нейтральному статусу и недопущение вмешательства внешних игроков во внутренние дела стран АСЕАН, что нашло отражение в принятой в 1971 году Декларации о формировании «Зоны мира, свободы и нейтралитета» (ZOPFAN).
В похожей логике развивались события для стран ЮВА и после распада СССР, когда в регионе на много лет образовался «вакуум» лидерства, который постепенно заполнялся крупными игроками – США и КНР. Однако период с начала 1990-х годов и вплоть до первого президентского срока Дональда Трампа не был омрачён столь жёсткой конфронтацией Вашингтона и Пекина и её прямым проецированием на ЮВА. Это позволяло странам АСЕАН пребывать в зоне относительного геополитического комфорта, извлекая выгоды из американо-китайского соперничества, и одновременно наращивать свой политический капитал в виде флагманских инициатив, соглашений и форматов. Так, в 1994 году был создан Региональный форум АСЕАН по безопасности, а в 1997 году – диалоговый формат АСЕАН+3 для борьбы с последствиями Азиатского экономического кризиса. В 2002 году в качестве концептуального видения по урегулированию территориального конфликта с КНР была принята Декларация поведения сторон в Южно-Китайском море. В 2005-м был создан Восточноазиатский саммит (ВАС), который объединил «десятку» АСЕАН и шесть диалоговых партнёров. Наконец, в 2010 году состоялось первое совещание министров обороны АСЕАН в расширенном формате (СМОА+).
Именно с повышением внешней активности АСЕАН и развитием динамичного процесса институционального строительства в дипломатическом лексиконе объединения появился термин «центральная роль». Впервые в официальных документах АСЕАН он был использован в 2006 году по итогам заседания министров экономического развития стран Ассоциации. Далее он был закреплён в Уставе АСЕАН 2007 года. Экономическая составляющая «центральности» была дополнена общестратегической, что превращало объединение, по замыслу его стран-участников, в ключевую движущую силу во взаимодействии с внешними партнёрами.
С тех пор на экспертном и официальном уровнях этот термин ассоциируется со способностью АСЕАН не только выстраивать многосторонний диалог с зарубежными партнёрами, но и сохранять единство внутри объединения. В последнем элементе и кроется основная проблема.
АСЕАН и «кризис среднего возраста»
АСЕАН стала заложницей своего образа, который она создавала на протяжении многих лет. Те самые характеристики, за которые объединение было принято хвалить (адаптивность, гибкость, учёт индивидуальных особенностей стран-членов), стали символом неудач и кризисов, с которыми всё чаще сталкивается АСЕАН в последние годы.
Подобное положение дел является следствием ряда внешних и внутренних факторов.
Во-первых, важную роль сыграли усиление совокупной мощи Китая на глобальной арене и в ЮВА с приходом Си Цзиньпина и деградация американо-китайских отношений после прихода к власти в США Трампа. С продвижением различных инструментов взаимного сдерживания усилиями Пекина и Вашингтона и попытками перетянуть страны ЮВА на свою сторону АСЕАН стала восприниматься как предмет и в определённой степени продукт американо-китайского соперничества, а не самостоятельный субъект на мировой арене.
Во-вторых, Дональд Трамп в период своего первого президентского срока фактически обнулил стратегию Барака Обамы в отношении АСЕАН, которая строилась на признании центральной роли АСЕАН в региональной архитектуре безопасности и экономике и максимальной вовлечённости США в асеаноцентричные диалоговые форматы. Не случайно, что при Трампе пост посла США в АСЕАН оставался вакантным. Игнорирование многосторонней дипломатии АСЕАН со стороны Трампа болезненно ударило по позиционированию Ассоциации и её субъектности.
В-третьих, во многом АСЕАН упёрлась в потолок своих возможностей. На внешнем контуре основные процессы институционального строительства завершены. Ассоциации удалось сформировать разветвлённую систему в виде зон свободной торговли с рядом ведущих стран, различных диалоговых партнёрств и площадок по типу ВАС. Отдельные точечные изменения внутри этих форматов не будут вызывать сильного ажиотажа и не создадут для АСЕАН ощутимых стратегических и репутационных выгод. При этом ставка на углубление институциональных процессов внутри самой Ассоциации не оправдала себя в полной мере. Например, в рамках созданного в 2015 году Экономического сообщества АСЕАН страны-участницы ставили задачу превратить объединение в единый рынок и производственную базу к 2025 году. Однако по факту объединение «застряло» на первой стадии экономической интеграции – зоне свободной торговли, хотя с момента ратификации соглашения по ЗСТ прошло уже больше тридцати лет.
Наконец, АСЕАН сталкивается с двумя взаимосвязанными проблемами – кризисом единства и рассеиванием дипломатических ресурсов. Они связывают руки объединению в выборе эффективного и скоординированного ответа на растущие вызовы в сфере безопасности. Здесь уместно привести в пример две главные болевые точки АСЕАН – кризис в Мьянме и конфликт в Южно-Китайском море.
Политический кризис в Мьянме
После военного переворота в 2021 году Мьянма заменила Китай в качестве основного источника головной боли для АСЕАН. Именно эта проблема ярко свидетельствует об ограниченности ресурсного потенциала объединения и о разных подходах стран к разрешению кризисной ситуации. Об этом на протяжении последних лет прямым текстом заявляли лидеры государств АСЕАН. В частности, в год индонезийского председательства в АСЕАН в 2023 году тогдашний президент Индонезии Джоко Видодо откровенно высказался об отсутствии единства в Ассоциации и незначительном прогрессе в реализации консенсуса из пяти пунктов по урегулированию кризиса. При этом Джакарта неоднократно критиковала военное руководство Мьянмы и призывала к решительным действиям в адрес Нейпьидо.
Пожалуй, с ещё более жёсткой позиции в адрес мьянманского режима выступает Малайзия, ставшая первой страной АСЕАН, которая публично заявила, что не поддержит запланированные на 2023 год и по факту не состоявшиеся парламентские выборы в Мьянме. Для Малайзии, позиционирующей себя голосом глобального ислама, проблема военного переворота в Мьянме наслаивается на другой, более чувствительный вопрос. Речь идёт о геноциде мусульман-рохинджа и последующих наплывах беженцев в Малайзию, что создаёт угрозу национальной безопасности. Время от времени малайзийские официальные лица на уровне слушаний в парламенте или пресс-конференций «громят» асеаноцентричный принцип невмешательства во внутренние дела других государств. Например, бывший премьер-министр страны Наджиб Разак призывал страны Ассоциации отказаться от этого принципа в ad hoc формате и провести военную интервенцию в Мьянму с целью прекращения геноцида мусульман.
Готового решения по Мьянме не наблюдается, что заводит асеановскую дипломатию в тупик. С одной стороны, у Ассоциации де-юре и де-факто отсутствуют реальные военно-политические и санкционнные рычаги давления на мьянманское руководство. Открытая критика и призывы Малайзии и Индонезии более решительно вести себя в отношении военного режима не находят поддержки у многих партнёров Ассоциации.
Допускаю, что отдельные страны объединения были бы рады избавиться от «блудного сына». Однако в АСЕАН понимают, что исключить Мьянму без разрешения кризиса невозможно, бессмысленно и опасно по политическим и стратегическим соображениям. В случае исключения будет создан негативный прецедент, АСЕАН как объединение фактически подпишется под своей недееспособностью в вопросах безопасности. В глазах мировой общественности будут дискредитированы основные принципы функционирования Ассоциации, а от красочного лозунга «Одно видение, одна идентичность, одно сообщество» не останется и следа.
Проблема Южно-Китайского моря
С момента принятия Декларации поведения сторон в ЮКМ в 2002 году странам объединения так и не удалось выработать единый подход по вопросу урегулирования территориальных споров. Филиппины, связанные союзническими обязательствами с США, по-прежнему проводят наиболее активную политику по сдерживанию КНР. Ряд государств АСЕАН, включая напрямую вовлечённые в конфликт Малайзию и Бруней, избрали более сдержанный курс. Они воздерживаются от публичной критики действий КНР в ЮКМ и лишь ограничиваются дежурными призывами уважать международное право и двигаться в сторону подписания Кодекса поведения сторон в ЮКМ. Лаос и Камбоджа, находясь под сильным влиянием КНР, нередко вносят разлад в работу АСЕАН по этому направлению, становясь на сторону Пекина. В частности, Камбоджа дважды, в 2012 и 2016 годах, заблокировала принятие совместного итогового коммюнике на уровне министров иностранных дел стран – членов АСЕАН из-за разногласий по проблеме ЮКМ, что встретило публичное одобрение со стороны КНР.
По всей видимости, новая администрация Трампа постарается заручиться более широкой поддержкой Вьетнама и Филиппин путём развития двустороннего военно-технического диалога и вовлечения обеих стран в сетевые форматы по сдерживанию КНР (QUAD+, AUKUS+). Характерно, что 22 января 2025 года, спустя пару дней после официального вступления Трампа в должность, состоялся телефонный разговор между госсекретарём США Марко Рубио и его филиппинским визави. В ходе переговоров стороны обменялись «любезностями» по поводу КНР, а американская сторона выразила намерения «железно выполнять» взятые на себя обязательства в рамках союзнического договора. Подобные усилия США приведут к ещё большему расшатыванию единства внутри АСЕАН. В этих условиях шансы на принятие Кодекса на смену не оправдавшей себя Декларации в обозримой перспективе малы. Вероятно, процесс согласования позиций стран затянется на долгие годы, особенно с учётом ситуации в Мьянме, которая отвлекает внимание и ресурсы Ассоциации.
По итогу АСЕАН входит в новый для себя и всего мира этап открытой великодержавной конфронтации с багажом «домашних» проблем. Это не означает закат Ассоциации. Однако многочисленные кризисные явления внутри объединения и рост скептицизма среди самих стран-членов относительно способности АСЕАН выполнять свои базовые функции всерьёз заставляют задуматься о ревизии центральной роли Ассоциации.
