Процесс принятия Турции в ЕС многие считают безнадёжно мёртвым. Количество заявлений о предоставлении убежища в Европе резко сократилось по время пандемии. Но благодаря вакцинации уже совсем скоро новые волны беженцев могут снова спровоцировать чрезвычайную ситуацию, вынудив ЕС и Турцию – нравится им это или нет – сесть за стол переговоров, пишет Элеонора Тафуро Амбросетти, научный сотрудник Итальянского института международных политических исследований (ISPI).
Когда я переехала в Турцию из Брюсселя в 2014 году, граждане многих европейских столиц воспринимали войну в Сирии как нечто очень далёкое. Однако колоссальные последствия войны были заметны на улицах Стамбула, Анкары, Измира, где сотни тысяч сирийских беженцев наводнили местные больницы и миграционные центры или даже превратились в массу нищих, размахивающих паспортами. В этом нет ничего удивительного. С самого начала сирийского конфликта, который ещё не завершён, Турция несёт наиболее тяжёлое бремя по приёму беженцев по сравнению с другими соседними с Сирией странами (не говоря уже об абсолютных цифрах).
На сегодняшний день в Турции зарегистрировано 3 638 193 сирийских беженца; для сравнения – сирийская община Ливана, вторая по величине после Турции, составляет менее миллиона человек. Хотя турецкое правительство предоставило сирийским беженцам доступ к некоторым государственным услугам (в первую очередь здравоохранению), всё равно большинство беженцев – особенно наиболее уязвимые категории, такие как женщины и дети, – сталкиваются с теми же проблемами, что и в других странах, – от детского труда и эксплуатации до болезней и недоедания, не говоря об отсутствии возможностей для образования и профессиональной подготовки.
Ситуация ухудшилась из-за пандемии COVID-19. Большинство беженцев в Турции живут за пределами лагерей или на окраинах больших городов, имея ограниченный доступ к таким необходимым для поддержания здоровья в условиях пандемии вещам, как предметы гигиены и средства индивидуальной защиты. Кроме того, экономический спад, вызванный COVID-19, поставил сотни тысяч сирийских беженцев в ещё более драматичную ситуацию, подвергая их дополнительным рискам эксплуатации: 87 процентов беженцев, опрошенных Relief International весной 2020 года, сообщили, что хотя бы один человек в их домохозяйстве потерял работу из-за пандемии; 71 процент – что не могут получить доступ к медицинским услугам; и 81 процент – что имеют неотложные неудовлетворённые потребности (многие из которых связаны с безработицей и проблемами со здоровьем). В этих условиях и с небольшими перспективами возвращения в свои истерзанные войной дома положение сирийских беженцев в Турции стало ещё более нестабильным, кроме того, они превратились в заложников последних событий во внутренней и внешней политике Анкары.
Эволюция политики Турции в отношении сирийских беженцев
Проблема сирийских беженцев неоднократно вызывала споры в Европе с самого начала так называемого кризиса беженцев. В то время как США и многие страны Европы прислушались к негативной национальной реакции на иммиграцию, турецкое правительство пыталось продвигать иной подход. Президент Реджеп Тайип Эрдоган открыл границы своей страны для миллионов беженцев, покидающих Сирию, призвав своих сограждан проявить «сострадание» к тем, кто бежал от «алавитской шиитской тирании» и искал убежища в Турции. В частности, он и другие члены правительства использовали два термина: мухаджиры («переселенцы» [i] Изначально это слово означало последователей пророка Мухаммада, бежавших с ним из Мекки в Медину, потом им стали называть мусульман, переселяющихся с подвластных иноверцам территорий, – прим. ред. [/i] ) для описания беженцев, спасающихся от режима Басара Асада; и ансары («помощники» – слово, относящееся к жителям Медины, которые помогли пророку Мухаммаду и его последователям) для описания турецких граждан, которые приветствовали сирийских беженцев.
Однако сирийские беженцы не смогли интегрироваться в турецкое общество, где их считают «временными гостями». Турецкий режим имеет аномалию, восходящую к 1961 году, когда Турция приняла Женевскую конвенцию о статусе беженцев, но заявила, что будет принимать только беженцев, прибывающих из Европы, из-за нестабильности географического региона, к которому примыкает Турция. Следовательно, лицам, ищущим убежища не из Европы, предоставляется только временное убежище. Тем не менее политолог Умут Коркут утверждает, что турецкое правительство использовало принцип временной защиты для предоставления сирийским беженцам преимуществ по сравнению с беженцами других национальностей, поскольку первые «религиозно, этнически и политически удобны для находящейся у власти исламистской Партии справедливости и развития. Следовательно, с одной стороны, Турция приняла политику открытых границ для всех сирийцев, однако, с другой стороны, эта политика исключает право на постоянное проживание и на гражданство.
По мере того как турецкая экономика всё сильнее сталкивалась с такими проблемами, как рецессия, высокая инфляция и девальвация лиры, недовольство беженцами усиливалось, вызывая националистическую реакцию и вынуждая правительство пересматривать свои внутренние ориентиры. Опросы общественного мнения показывают рост антисирийских настроений и дискомфорта по поводу политики открытых границ, что способствовало поражению ПСР на местных выборах 2019 года. С тех пор разжигание ненависти в социальных сетях и столкновения между сторонниками беженцев и националистическими группами начали расти в геометрической прогрессии. В ответ на эту антисирийскую волну Эрдоган сменил свой «сострадательный исламизм» на подход «Турция прежде всего»; он начал подчёркивать необходимость возвращения беженцев в Сирию в публичных выступлениях, закручивая гайки в отношении незарегистрированных мигрантов и нелегальных беженцев и предавая гласности планы их переселения. Хотя эти меры не могут эффективно решить проблему беженцев в стране, содействие интеграции и выделение дополнительных экономических и политических ресурсов слишком рискованно для Эрдогана с политической точки зрения, в контексте того, что недовольство беженцами продолжает расти.
«Карта беженцев» во внешней политике
Усилия руководства ПСР по оказанию помощи беженцам привели к признанию международного сообщества и усилению мягкой силы, особенно по сравнению с имиджем «Европа – это крепость», сформированным отказом многих правительств (и граждан) ЕС принимать беженцев. Тем не менее с 2016 года растущей тенденцией стало разыгрывание «карты беженцев» в международной политике, особенно в отношении к ЕС. После того как волны беженцев вызвали беспорядки в ЕС и были названы причиной роста популизма во многих европейских странах, в конце 2015 года Анкара и Брюссель согласовали совместный план действий по регулированию миграционных потоков и сокращению нелегальной миграции. В обмен на это ЕС обязался придать новый импульс процессу присоединения Турции к Союзу (например, обязавшись продолжить диалог по безвизовому режиму, направленный на отмену виз к октябрю 2016 года, и выделить первые 3 миллиарда евро на улучшение положения сирийцев в Турции). По сути, миграционное соглашение между ЕС и Турцией закрепило «стратегию экстернализации» перед лицом кризиса с беженцами, по-прежнему определяющую стратегию ЕС в области миграции и предоставления убежища. Однако из-за растущей напряжённости в отношениях с Брюсселем, особенно в вопросах финансирования и процесса присоединения Турции – так называемых «нарушенных обещаний ЕС» – Турция начала применять гораздо более грубый подход, вплоть до «превращения беженцев в оружие». В 2016 году Эрдоган в споре из-за суммы помощи со стороны ЕС пригрозил «наводнить Европу мигрантами». В 2019 году, в разгар нарастающей международной критики военной операции Турции против сирийских курдских ополченцев, Эрдоган заявил: «Эй, Европейский союз! Возьми себя в руки. […] Если вы попытаетесь объявить нашу операцию вторжением, мы сделаем самое простое: откроем двери и отправим к вам 3,6 миллиона беженцев».
Эта тенденция, вероятно, сохранится в 2021 году в свете ещё более сложных отношений между ЕС и Турцией: помимо проблемы миграции, напряжённость между ЕС и Турцией сохраняется из-за разработки газовых месторождений в Восточном Средиземноморье и вмешательства Турции в Ливии.
Процесс принятия Турции в ЕС многие считают безнадёжно мёртвым. Между тем договор между ЕС и Турцией истекает через год или два после завершения передачи финансовой помощи ЕС. Однако пересмотр сделки потребует возобновления переговоров о членстве или, по крайней мере, обновления таможенного союза, а обе эти идеи пока не пользуются популярностью.
Актуальность проблемы беженцев также будет зависеть от пандемии COVID-19, которая изначально привела к резкому сокращению подачи заявлений о предоставлении убежища в Европе – их количество в апреле достигло исторического минимума в 9000 заявок (сокращение на 87 процентов по сравнению с январём 2020 года). Но благодаря вакцинации уже совсем скоро новые волны беженцев могут снова спровоцировать чрезвычайную ситуацию, вынудив ЕС и Турцию – нравится им это или нет – сесть за стол переговоров.
