По мнению Москвы, для успешных переговоров по СВПД Вашингтон и Тегеран должны синхронизировать свои уступки: первый размораживает иранские активы и снимает санкции, второй постепенно возвращается к условиям сделки. Но пойдут ли на это США и Иран? Об этом пишет программный директор клуба «Валдай» Иван Тимофеев. Материал подготовлен по итогам дискуссии «Возврат к сделке? Новая администрация США и перспективы СВПД». Комментарий с иранской стороны от Зохрэ Ханмохаммади на ту же тему читайте по ссылке.
Победа Джозефа Байдена на выборах в США породила надежды на пересмотр американского подхода к иранской ядерной сделке. Вашингтон в одностороннем порядке вышел из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) в 2018 году, возобновив действие масштабных экономических санкций против Ирана.
Практика экстерриториального применения санкций США заставила уйти из Ирана и значительное число зарубежных компаний. В наибольшей степени пострадали компании из ЕС. Более того, в период президентства Дональда Трампа объём ограничительных мер в отношении Ирана был увеличен президентскими указами № 13846, 13871, 13876, 13902 и 13949. В свою очередь, Тегеран стал постепенно отходить от выполнения своих обязательств по СВПД с учётом возобновления и наращивания санкций США. Особенностью американского подхода в период Трампа стало смешивание ядерной тематики с другими вопросами и увязка с ними послаблений по санкциям. Среди таких вопросов – распространение баллистических ракет, освобождение граждан США и граждан стран – союзников США, вывод иранских сил из Сирии, прекращение поддержки хуситов в Йемене, талибов в Афганистане и тому подобное. Вашингтон подвергся критике со стороны всех постоянных членов Совета Безопасности ООН (СВПД получил международную легитимацию, в том числе и в рамках резолюции СБ ООН № 2231). Европейский союз также критиковал США, но не мог повлиять на американских союзников. США сохраняли жёсткий режим санкций даже в период пандемии COVID-19. Серьёзных гуманитарных изъятий для Ирана сделано не было.
Возобновление санкций США, по всей видимости, нанесло Ирану существенный экономический ущерб. Однако Вашингтон также в значительной степени оказался в дипломатической изоляции. И хотя США могли попросту игнорировать мнение союзников и партнёров по ядерной сделке, СВПД оставался важным по двум причинам.
Первая – активность Ирана по возобновлению ядерной программы. Односторонние санкции США наносят ущерб экономике Ирана, но вряд ли могут заставить Тегеран отказаться от ядерных разработок. США рискуют оказаться перед фактом очередного витка в развитии иранской ядерной программы. И в отличие от 2000-х годов Вашингтону будет гораздо сложнее собрать международную коалицию, чтобы помешать такой программе. Особенно с учётом того, что из СВПД американцы вышли сами. Вторая причина – перспектива масштабных поставок обычных вооружений в Иран, которые до недавнего времени были запрещены резолюцией СБ ООН № 2231. И хотя исполнительный указ Трампа № 13949 грозит санкциями поставщикам обычных вооружений в Иран, такие поставки вполне могут стать реальностью. Особенно со стороны России и Китая.
Иными словами, возвращение США к обсуждению СВПД определяется не только приверженностью нового президента к многосторонней дипломатии, но и вполне прагматичными причинами. Впрочем, это не означает, что США пойдут на возврат статус-кво. Американцы будут вести жёсткие переговоры, пытаясь выжать из Ирана максимум уступок. Заданный Трампом «наименьший знаменатель» играет скорее на руку новой администрации. Даже в случае определённых послаблений, новые реалии вряд ли будут сходны с периодом, который предшествовал выходу США из СВПД.
Дипломатический марафон по перезагрузке СВПД стартовал сразу после вступления в должность нового президента США. Первым камнем преткновения ожидаемо стала очерёдность действий. Тегеран заявляет о готовности вернуться к выполнению СВПД только после отмены санкций США. Вашингтон выступает с обратной позицией: сначала соблюдение условий сделки Ираном, а уже потом – решение вопроса санкций. Одновременно обе стороны запустили серию консультаций с другими участниками сделки. Китай заявил о целесообразности многосторонних переговоров. Такое предложение было поддержано и Россией. Посредником в переговорах вызвался быть Евросоюз, однако в конце февраля Иран отказался от неформальной встречи с США при посредничестве ЕС, предложенным главой дипломатии ЕС Жозепом Боррелем.
Российская позиция по СВПД предполагает следующее. Во-первых, Москва приветствует сам факт возвращения к переговорам. Во-вторых, она настаивает на необходимости отделения ядерной проблематики от остальных тем. В противном случае возможность достижения каких-либо компромиссов становится крайне сомнительной. В-третьих, предлагает «синхронизированный подход». То есть Вашингтон и Тегеран должны синхронизировать свои уступки: первый размораживает иранские активы и снимает санкции, второй постепенно возвращается к условиям сделки.
Вместе с тем многое будет зависеть от того, чем именно будет наполняться «синхронизированный подход». Например, США могут отменить исполнительные указы Трампа 2019 и 2020 годов, но оставить в силе действие всех санкций, возобновлённых в 2018 году. При таких условиях Иран также вряд ли вернётся к полноценному исполнению своих обязательств. Важны и сроки. Процесс возвращения к СВПД может оказаться едва ли не бесконечным. Нужно также учитывать внешние факторы. Даже если удастся отделить СВПД от других проблем, они всё равно будут оказывать фоновое влияние на переговоры. Ситуация в Сирии, Йемене и других точках американо-иранских противоречий остаётся нестабильной.
Нужно принимать во внимание и внутриполитические факторы. Предстоящие выборы в Иране могут повлиять на линию его дипломатии. В том числе и в сторону ужесточения. В США политический цикл только начался. Но здесь важна специфика институтов. Даже если Джо Байден своими указами отменит решения Дональда Трампа и вернётся к статус-кво, он не сможет изменить целый ряд законов США по иранской проблематике. Президенту всё равно придётся регулярно отчитываться перед Конгрессом и «сертифицировать» исполнение СВПД. Не исключено, что следующий президент откажется от «сертификации», как это сделал Трамп в 2018 году.
