После окончания холодной войны экономические санкции всё чаще используются крупными игроками в качестве инструмента внешней политики. Путём торговых и финансовых ограничений инициаторы санкций пытаются заставить страны-цели изменить свой политический курс или повлиять на внутриполитические процессы. США застолбили за собой роль крупнейшего инициатора санкций. За последние 100 лет они использовали их больше, чем все остальные вместе взятые игроки, включая ООН, пишет Иван Тимофеев, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай», в преддверии Европейской конференции Валдайского клуба, которая пройдёт в Вене 21 мая.
Американцы остаются вне конкуренции и в плане развитости государственных институтов, задействованных в политике санкций. По количеству выделяемых финансовых, людских и организационных ресурсов аппарат политики санкций США значительно превосходит возможности ООН и любого другого государства.
Растущую активность в качестве инициатора санкций проявляет и Европейский союз. Для этого сложилось сразу несколько условий. Во-первых, ЕС представляет собой мощную экономику с огромным человеческим, финансовым и технологическим потенциалом. Экономическая мощь – важнейшее условие, без которого эффективная политика санкций попросту невозможна. Ведь санкции действуют тогда, когда инициатор может нанести стране-цели значительно больший вред в сравнении с ответными шагами. Во-вторых, Европейский союз пока не превратился в самостоятельную военно-политическую силу. В его внешней политике преобладает ставка на мягкую силу и экономические инструменты, поэтому в конфликтных ситуациях санкции являются оптимальным вариантом. В-третьих, ЕС координирует свою политику санкций с действиями США – своего основного союзника. Рост числа санкций со стороны Вашингтона ведёт за собой и рост санкций со стороны Брюсселя.
Вместе с тем в подходе ЕС можно выделить целый ряд особенностей. Одна из ключевых – приверженность Брюсселя многосторонней дипломатии. ЕС избегает выступать единоличным инициатором санкций. В этом важное отличие от США. Американцы часто вводят санкции без всякой оглядки на остальных. Они признают важность коалиционного давления на страны-цели и стремятся вовлечь в санкционные режимы союзников и более широкий круг стран. Но их поддержка для США является скорее инструментальной – чем больше коалиции, тем больше потенциальный ущерб для подсанкционных стран. Напротив, для ЕС многосторонние действия по использованию санкций до сих пор являются важной нормативной и даже ценностной установкой. Европейский союз тщательно выполнял резолюции СБ ООН, а страны ЕС из числа членов Совета Безопасности ООН нередко выступали со своими проектами резолюций по санкциям.
ЕС вполне допускает и санкции в обход решений СБ ООН. Здесь политика Брюсселя отличается от позиций Москвы и Пекина, которые считают СБ ООН единственным легитимным источником санкций. Они также используют односторонние меры, но пока делают это гораздо реже в сравнении с ЕС и тем более с США. Впрочем, действуя в обход ООН, ЕС старается объединять усилия с США и другими западными странами, то есть обеспечивать многосторонний формат. При этом ЕС сохраняет собственный взгляд на многие проблемы и калибрует набор ограничительных мер по своему усмотрению.
Ещё одно важное отличие политики ЕС – крайне сдержанное отношение к экстерриториальным санкциям. Власти Европейского союза вполне могут использовать вторичные санкции, то есть наказывать те или иные компании или организации за нарушение уже существующих ограничений. Однако Брюссель редко использует такие меры в своей юрисдикции. США, напротив, всё чаще вводят вторичные санкции против иностранцев, внося зарубежные компании в SDN-лист или же подвергая нарушителей штрафам.
Интересно, что за последние десять лет большая часть штрафов пришлась именно на европейские компании. Такую ситуацию вполне можно назвать «европейским парадоксом». Власти ЕС поддерживают многие санкционные инициативы США, но при этом под вторичные санкции попадает немало европейцев. Они же платят больше всех штрафов. По данным Российского совета по международным делам (РСМД), за последние 10 лет из 201 штрафа Министерства финансов США 40 пришлось на компании из ЕС и 133 – на американские компании. Всего за 10 лет американский Минфин собрал в виде штрафов 5,6 млрд долларов. Из них европейцы заплатили более 4,6 млрд, то есть 83%, а американцы – всего 177,2 млн, то есть 3%. Подобное распределение близко к «закону Парето»: большая часть поступлений генерируется меньшинством игроков. И это меньшинство сосредоточено в Европе. Тогда как меньшая часть поступает от большинства. И это большинство находится в США. Конечно, такое распределение вряд ли является результатом намеренных действий американских властей. Но факт остаётся фактом. Европейцы платят больше всех.
С 1990-х годов Европейский союз пытался предпринять меры для защиты от вторичных санкций США. Серьёзным стимулом стал выход США из Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) по иранской ядерной программе. Вашингтон в одностороннем порядке возобновил действие масштабных финансовых и секторальных санкций против Ирана. Под угрозой вторичных санкций и последующих штрафов оказалось значительное число компаний, работающих на иранском рынке, включая европейские фирмы. ЕС возобновил действие так называемого блокирующего статута 1996 года, который должен защитить европейские компании от вторичных санкций. Однако значительное число крупных компаний из ЕС уже покинуло Иран. Возникла ситуация, когда крупные европейские компании предпочли сохранить лояльность американским требованиям даже несмотря на то, что Брюссель критически отнесся к выходу США из СВПД и ввёл защитные меры. Угроза проблем с американскими властями в виде штрафов и «отлучения» от рынка и финансовой системы США перевешивает возможные прибыли на иранском рынке.
В Европе раздавались голоса некоторых политиков о желательности создания собственной платёжной системы в интересах европейского суверенитета и финансовой независимости. В январе 2019 года во Франции (при участии Германии и Великобритании) была зарегистрирована компания INSTEX SAS, предназначенная для обеспечения транзакций европейских компаний с Ираном в обход санкций США. Пока судьба этой инициативы остаётся неясной. Под большим вопросом её одобрение другими членами ЕС. Также непонятна реальная функциональность INSTEX. В конечном итоге ничто не мешает американцам включить INSTEX в свой SDN-лист, сделав его «токсичным» или же оштрафовать компанию пропорционально объёму её сделок с Ираном.
Перспективы INSTEX становятся ещё более туманными на фоне дипломатических сложностей. После выхода США из СВПД Вашингтон оказался в дипломатической изоляции по иранскому вопросу. Впрочем, американцев это мало беспокоило. Ситуация стала накаляться после того, как США отменили исключения из своих ограничений на покупку иранской нефти, которые они сделали для восьми стран, включая Италию и Грецию. В мае 2019 года Тегеран заявил о том, что откажется выполнять некоторые обязательства по СВПД. В ответ Вашингтон моментально ввёл новые жёсткие санкции против Ирана. А ЕС прохладно отреагировал на действия Тегерана. Теперь в изоляции может оказаться уже Иран.
Дипломатические развитие ситуации вокруг СВПД с большой вероятностью серьёзно подорвёт европейские амбиции по созданию альтернативной платёжной системы. Если Иран вновь превратится в изгоя (как того хотелось бы американцам), то отпадет повод, который породил саму дискуссию. Что касается штрафов против банков и компаний, то Брюссель, скорее всего, оставит эти риски на усмотрение самого бизнеса. Тем более что со стороны предпринимателей незаметна серьёзная активность по лоббированию таких альтернатив. По всей видимости, бизнес комфортно чувствует себя в долларовой системе, а риски вторичных санкций не перевешивают выгод от системы и издержек по её трансформации. Кроме того, за пределами иранской проблемы, нет ни одного направления санкционной политики, которое могло бы стимулировать дискуссию о европейской финансовой альтернативе. Общность политических позиций США и ЕС будет поддерживать сложившийся статус-кво.
