Клуб «Валдай»

Если ЕС сохранит статус-кво, новые американские санкции могут оказаться односторонними, а значит менее эффективными. И наоборот – присоединение ЕС к новым санкциям США будет означать рост консолидированного давления на Россию. Впрочем, это вряд ли приведёт к полной изоляции Москвы, то есть санкционная коалиция всё равно будет ограниченной. Санкции гораздо эффективнее в отношении союзников, нежели противников. Иными словами, минимальное воздействие на союзников даёт внушительные политические результаты, однако жесточайшие санкции против противников часто оборачиваются завидным упорством последних в продвижении своего политического курса.

Инициативы американских конгрессменов и государственного департамента, связанные с новыми санкциями против России, превратили США в ключевого ньюсмейкера по теме антироссийских санкций. Новый законопроект (DASKAA) и использование против России Акта об уничтожении химического и биологического оружия от 1991 года действительно грозит новыми серьёзными ограничениями в энергетике, финансовом секторе, а также по ряду других направлений. Тем не менее решающая роль в успехе новых санкций принадлежит не только и не столько США. Многое будет зависеть от подходов других участников санкционной коалиции. И прежде всего – от действий Европейского союза.

Россия – США – DASKAA: в режиме драконовских санкций Иван Тимофеев
Августовские инициативы США – продолжение тренда на эскалацию и углубление санкций. Россия прямо характеризуется в новых документах как агрессор и противник США, стоящий в одном ряду с КНДР, Сирией и даже ИГИЛ.[1] Российское политическое руководство – воплощение зла и экзистенциальной угрозы «свободному миру». Название нового американского законопроекта – «Акт о защите США от агрессии Кремля» (DASKAA) говорит само за себя. Казалось бы, DASKAA действительно порождает режим «драконовских санкций». И с точки зрения документов это действительно так. Однако ключевым вопросом является то, насколько эффективными будут новые санкции. Очевидно, что в Москве не сидят сложа руки. При всех пороках отечественной экономики Россия всё-таки является крупной державой, у которой есть возможности адаптироваться к санкциям и даже изолировать самих американцев в их попытках удушения страны. Как это возможно? Читайте в материале программного директора Фонда клуба «Валдай» Ивана Тимофеева.

В исследовательской литературе по тематике санкций долгое время исследовалось влияние различных факторов на эффективность предпринимаемых мер. Под эффективностью понимается прежде всего способность санкций повлиять на смену политического курса страны-цели. Санкции могут нанести серьёзный ущерб экономике целевой страны, но при этом дать нулевой или даже негативный результаты. Даже самые драконовские меры, которые не дают ожидаемого политического эффекта, вряд ли можно считать эффективными. В своё время известный исследователь проблематики санкций Дэниел Дрезнер выявил интересную закономерность. Санкции гораздо эффективнее в отношении союзников, нежели противников. Иными словами, минимальное воздействие на союзников даёт внушительные политические результаты, однако жесточайшие санкции против противников часто оборачиваются завидным упорством последних в продвижении своего политического курса.[3] Нэвин Бапат и его коллеги обнаружили, что решающими факторами успеха санкций является их цена для страны цели, а также способность создать широкую коалицию стран-инициаторов.[2] С учётом того, что Россия до настоящего времени достаточно успешно адаптировалась к санкциям и в целом смогла снизить их ущерб, консолидация санкционной коалиции приобретает особое значение.

Требование тесной координации действий США с союзниками и партнёрами – давняя традиция американских законов о санкциях. Опыт давления на Иран, например, показал, что односторонние действия американцев приносили скромные результаты до тех пор, пока им не удалось подключить к санкционному режиму ЕС, вовлечь в него таких крупных партнёров как Япония, Индия и Южная Корея, а также обеспечить поддержку Совета Безопасности ООН. Что касается России, призыв к международной координации проходит красной нитью через закон PL 115-44 (CAATSA). Новый законопроект DASKAA предъявляет к такой координации ещё более жёсткие требования.

Про союзников и сателлитов Тимофей Бордачёв
Центральный фактор, отделяющий союзника от сателлита – у союзника есть выбор. Союзник выбирает такую форму отношений по своей воле, а не под давлением. И может оказаться достаточно опасным строить отношения с союзниками исходя из тезиса: «никуда они не денутся». А если денутся? Сверхдержава сама должна сделать выбор, кто ей нужен на данном историческом этапе: друзья или слуги? Этот вопрос актуален сейчас для внешней политики всех значимых мировых держав – США, Китая и России.

Например, американская администрация должна будет отслеживать, предпринимает ли ЕС против России шаги, сходные с американскими действиями и объяснять, почему этого не произошло. По понятным причинам, американцы не могут легализовать свои односторонние санкции против России через решения СБ ООН. Желанием ссориться с Россией, похоже, не горят и многие её партнёры на международной арене. Поэтому ЕС остаётся для США наиболее близким союзником и участником санкционного режима против России, координация действий с ним становится важным приоритетом.

Начиная с 2014 года и вплоть до конца 2016 года действия США и ЕС против России в целом носили сходный и однонаправленный характер. Первая серия санкций ЕС против России регламентировалась решением Европейского совета № 2014/145 CFSP от 17 марта 2014 года (или «решение 145»).[3] «Решение 145» вводило персональные санкции против 21 одного гражданина России и Украины. Против них вводились визовые и персональные финансовые ограничения – им запрещался въезд в ЕС или транзит через его территорию, а их активы на пространстве ЕС замораживались. Затем этот список расширялся. По состоянию на сентябрь 2018 года в него входит 161 физических и 41 юридических лиц.[4] 23 июня 2014 года Европейский совет принимает решение № 2014/386/CFSP, которое вводил запрет на импорт товаров и услуг из присоединённого к России Крыма и Севастополя.[5] Впоследствии этот документ также был существенно расширен. Решение № 2014/933/CFSP от 18 декабря 2014 года запрещало физическим и юридическим лицам в ЕС покупать недвижимость в Крыму и Севастополе, финансировать проекты или инвестировать в Крым, оказывать там туристические услуги, покупать или продавать товары и технологии в транспортной, телекоммуникационной и энергетической сферах.[6] 31 июля 2014 года Европейский совет вводит против России секторальные санкции, закреплённые решением № 2014/512/CFSP.[7] Санкции вводились против трёх секторов российской экономики: оборонного, банковского и энергетического. Все эти действия шли рука об руку с аналогичными шагами американцев (указы Президента США 13660, 13661, 13662 и 13685)[9].

Вплоть до настоящего времени упомянутые документы ЕС составляют основу политики санкций против России. США свою очередь пошли на серьёзную эскалацию санкций. Принятая 2 августа 2017 года CAATSA подразумевала не только санкции по украинскому вопросу, но также «наказание» России за поддержку правительства Сирии, предполагаемое вмешательство в выборы и инциденты в цифровом пространстве, нарушение прав человека, коррупцию, нарушение режимов нераспространения и тому подобное.[9] DASKAA развивает эту линию,[10] а использование Акта 1991 года добавляет к ней ещё и обвинения в применении химического оружия.[11]

ЕС оказывал политическую поддержку многим заявлениям и действиям США, но избегал вводить санкции против России. Проблема состояла в том, что многие из указанных действий России доказаны не были. Кроме того, санкции США напрямую затрагивали экономические интересы некоторых стран ЕС. Наиболее резонансным кейсом, конечно, стала попытка американцев остановить строительство «Северного потока – 2». Избыточные санкции против России неизбежно порождали бы новый виток политической напряжённости, от которого ЕС потерял бы значительно больше, чем США в силу гораздо более высокого уровня связей с Россией.

Отмена «Северного потока – 2» станет двойной победой для США Нора Топор Калинский
Отмена «Северного потока – 2» будет колоссальным ударом для российско-германского сотрудничества в области поставок энергоносителей и доверия к Германии в любых будущих переговорах с Россией как на уровне государств, так и на уровне бизнеса, считает Нора Топор Калинский, аналитик Geopolitical Futures, чья работа сосредоточена на европейской и российской геополитике. Таким образом, конец «Северного потока – 2» будет двойной победой для США.

Если ЕС сохранит статус-кво, новые американские санкции могут оказаться односторонними, а значит менее эффективными. И наоборот – присоединение ЕС к новым санкциям США будет означать рост консолидированного давления на Россию. Впрочем, это вряд ли приведёт к полной изоляции Москвы, то есть санкционная коалиция всё равно будет ограниченной. Можно выделить следующие сценарные развилки действий ЕС:

Сценарий 1. Полное или частичное присоединение ЕС к санкциям США. Любой новый формальный документ Европейского совета о расширении санкций будет дипломатической победой США, так как будет означать, что линия ЕС стала ближе американскому курсу.

Сценарий 2. Сохранение статус-кво: ЕС не присоединяется к новым санкциям. В данном сценарии американцы всё-таки могут добиться некоторого успеха даже без формального введения Брюсселем санкций против России. Случай Ирана показывает, что частный бизнес предпочитает сокращать риски и покидать страну-цель под угрозой санкций США даже в том случае, когда ЕС выступает противником односторонних американских мер.

Сценарий 3. ЕС сокращает санкции против России в случае продвижения в урегулировании конфликта на Украине. Данные сценарий маловероятен. Однако он сохраняется в виде чёткой политической альтернативы, тогда как в руках американцев такой альтернативы нет – санкции по Украине уже «замутнены» мерами по другим вопросам и перешли в состояние «вечных». 

В целом дипломатия ЕС обладает большими возможностями в отношениях с Россией в сравнении с дипломатией США. Американцы уже вряд ли могут использовать что-то, кроме жёсткого давления. Тогда как у ЕС сохраняется широкий арсенал более конструктивных шагов. Не нужно обольщаться перспективой восстановления отношений с Брюсселем на прежнем уровне. Однако для Москвы сегодня ЕС выступает более надёжным, чем США, партнёром по решению многих международных проблем.

[1] Drezner, Daniel. The Sanctions Paradox: Economic Statecraft and International Relations. Cambridge Studies of International Relations, 1999.

[2] Bapat, Navin; Heinrich, Tobias; Yoshiharu, Kobayashi; Clifton, Morgan. Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensitivity Analysis Using New Data. // International Interactions, 2013, Vol. 39.

[3] Council Decision 2014/145/CFSP of 17 March 2014 Concerning Restrictive Measures in Respect of Actions Undermining or Threatening the Territorial Integrity, Sovereignty and Independence of Ukraine.

[4] See https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?qid=1521625455688&uri=CELEX:02014D0145-20171121

[5] Council Decision 2014/386/CFSP of 23 June 2014 Concerning Restrictions on Goods Originating in Crimea and Sevastopol, in Response to the Illegal Annexation of Crimea. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0386&from=EN

[6] Council Decision 2014/933/CFSP of 18 December 2014 Amending Council Decision 2014/386/CFSP of 23 June 2014 Concerning Restrictions on Goods Originating in Crimea and Sevastopol, in Response to the Illegal Annexation of Crimea. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32014D0933&from=EN

[7] Council Decision 2014/512/CFSP of 31 July 2014 Concerning Restrictive Measures in View of Russia’s Actions Destabilizing the Situation in Ukraine. https://eur-lex.europa.eu/eli/dec/2014/512/oj

[8] https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/pages/ukraine.aspx

[9] Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act. https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/hr3364_pl115-44.pdf

[10] Defending American Security from Kremlin Aggression Act of 2018. S 3336. Introduced 08 August 2018. https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/3336/text

[11] Chemical and Biological Weapons Control Act of 1991. Public Law 102-182 December 4, 1991. http://uscode.house.gov/statutes/pl/102/182.pdf