Восстановление СВПД, если оно вообще возможно, не коснётся дополнительных экономических стимулов: США не снимут все санкции – только «трамповское наследие». Это не так мало, но говорить о каких-то существенных эффектах для инвестиционного сотрудничества было бы слишком оптимистично, пишет Анастасия Лихачёва, директор Центра комплексных европейских и международных исследований (ЦКЕМИ) НИУ ВШЭ.
В ходе состоявшейся 16 марта на площадке Валдайского клуба дискуссии «Возврат к сделке? Новая администрация США и перспективы СВПД» были остро поставлены сразу несколько вопросов: о мотивации сторон, неявных ограничителях и собственно санкционных перспективах. Несмотря на большое количество неизвестных, участники дискуссии подтвердили, что в силу отсутствия столь же быстрого и решительного успеха СВПД, как с продлением ДСНВ, все стороны сегодня перешли от ярких заявлений к наработке переговорных позиций.
Анамнез
Позиция новой администрации и особенно её иранской команды, в которую вошли практически все ключевые архитекторы СВПД с американской стороны – Уильям Бёрнс, Джеймс Салливан, – весьма сложна. В 2018 году Дональд Трамп в одностороннем порядке вышел из СВПД, возобновил односторонние санкции против Ирана и даже ужесточил отдельные части санкционной программы. В их число входят запрет на покупку иранской нефти, санкции против иранских портов, промышленности и финансов, запрет на торговлю драгоценными металлами и другое. В целом нынешние ограничения – одни из самых суровых за весь период санкционного давления, несмотря на отсутствие консолидирующих резолюций ООН как в 2013–2014 годы. На фоне совершенствования механизмов санкционного надзора из Ирана ушёл не только американский, но и европейский бизнес, значительно осложнилось торгово-экономическое сотрудничество и со странами Азии – Индией, Кореей, даже Китаем. Именно за нарушение иранской санкционной программы под ограничения подпали крупные технологические компании КНР. Определённые опасения сохраняются и у России – в 2019 году США заявили о возможности введения санкций против проектов мирного атома, что затрудняет реализацию российско-иранского проекта АЭС в Бушере.
И предвыборные заявления Джозефа Байдена, и первые шаги новой администрации подтверждают намерение пусть не развернуть политику на иранском направлении, но точно сделать её менее «экзальтированной». США уже отозвали из ООН требование по восстановлению международных санкций против Ирана.
Стратегия США по молниеносному восстановлению отношений не сработала. Одностороннее снятие санкций за первые полтора месяца новой администрации не произошло. Санкции продолжают действовать, США по-прежнему находятся вне договорённости.
Иран, в свою очередь, хотя и ждёт компенсации от других партнёров, одновременно постепенно сокращает свои обязательства по сделке, в том числе из-за сложившейся экономической ситуации. Почти по всем показателям, прописанным в рамках ядерной договорённости, Иран превысил допустимые значения, в том числе по обогащению урана. Однако трактовать такую позицию как намеренное движение в сторону создания ядерного оружия было бы преждевременно. Скорее имеются признаки наработки собственной переговорной позиции, а не просто ожидание снятия санкций. Помимо санкций неблагоприятная экономическая ситуация сложилась на фоне пандемийного кризиса. Понимания, как иранская экономика из него будет выходить, пока нет (это, отметим, не сугубо иранская проблема). Стратегический вопрос, на который пока также нет ответа, – способность (или неспособность) иранской экономики сделать новый качественный рывок на волне антикризисного восстановления в условиях действующих ограничений.
Поскольку примирительного «блицкрига» СВПД не случилось, сегодня складывается впечатление, что внутри Конгресса задумались о том, нужна ли вообще сделка в её нынешнем формате. Можно допустить, что в США будут ждать итогов выборов в Иране: приход консерваторов явно не поспособствует улучшению отношений. С другой стороны, предвыборная ситуация может сделать Иран более сложным партнёром по переговорам в силу резонансности сделки для внутренней политики. Предвыборная кампания в кризис может потребовать быстрых и громких решений.
Переговорный процесс по возвращению США в сделку осложнён и асимметричностью положения сторон.
Анализ иранской повестки в общем комплексе американских внешнеполитических заявлений последнего месяца свидетельствует, что значимая задача администрации США сегодня после неслучившегося быстрого решения проблемы и закрытия гештальтов предшественника – не решение проблемы Ирана как таковой, а восстановление коалиции с союзниками, в первую очередь – с европейскими. Выход из сделки больно ударил по этим отношениям по разным причинам: и внешнеполитическим (подрыв всех дипломатических усилий), и – не менее важно – внутриевропейским (потеря лица европейских политических лидеров перед европейским же бизнесом – подтверждение ограниченного суверенитета). И на этом направлении можно ожидать и больших усилий США по гармонизации переговорных позиций, и мер по построению доверия. В первую очередь – с европейцами, а не с иранцами.
В отношении же Ирана важно понимать, что, говоря о сделке, США не ведут речь о восстановлении каких-то элементов доверия, а лишь об облегчении условий для проведения внешнеполитического курса Байдена по возвращению внешнеполитических активов американской политики по формуле «союзники – рядом, серьёзные соперники – неагрессивны».
Перспективы сделки
Пока озвученная задача-максимум – откат на прошлый уровень. Однако логика политического процесса требует надстройки к предыдущему решению, и она с высокой вероятностью будет лежать в политическом поле.
Восстановление СВПД в любом дизайне не коснётся дополнительных экономических стимулов, США не снимут все санкции – только «трамповское наследие». Это не так мало – снятие ограничений на оборот драгметаллов сделают проще бартерную торговлю Ирана, освобождение от санкций логистики и портов важно для международных проектов, в том числе для перспектив международного транспортного коридора «Север – Юг».
Наконец, сделка не повлияет на стратегическое восприятие санкций в Иране, равно как и на планомерную работу США по укреплению образа токсичной юрисдикции Ирана. Это означает, что движение в сторону фрагментации международной политэкономической системы будет и дальше продолжаться, в лучшем случае – в чуть более безопасной обстановке.
