Возвращаться – плохая примета? ПАСЕ и европейские ценности для России

Если трактовать возвращение России в ПАСЕ не как одноразовую политическую победу, но как возобновление взятых на себя правозащитных обязательств, то сейчас Россия стоит перед выбором: или менять свою политическую и юридическую практику и своё отношение к острейшим для нашей страны вопросам так, как их видит большинство в Совете Европы, или же быть готовой к гораздо более серьёзной критике и давлению со стороны Европы, чем было раньше. При этом критике обоснованной, поскольку мы сами захотели вернуться, пишет Олег Барабанов, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай».

Возвращение российской делегации в Парламентскую ассамблею Совета Европы в конце июня приковало к себе внимание СМИ и общественного мнения в России. Общая тональность этой медийной реакции была выстроена практически в триумфальных тонах. Часто в этом контексте звучало восклицание «Победа!», говорилось и о том, что возвращение России в ПАСЕ представляет собой первое снятие санкций с нашей страны после событий 2014 года.

Если оставить в стороне эмоциональные эпитеты, то почва для этой позитивной реакции, несомненно, есть. Решение о целесообразности сохранения российского членства в Совете Европы было окончательно сформулировано в начале 2019 года, когда по итогам межведомственных консультаций практически ни одно наше министерство и ведомство не выступило против сохранения членства. Это решение затем в значительной степени определяло государственную повестку дня в политике на европейском направлении в эти месяцы. Оно проявилось и в позиции России на министерском заседании Совета Европы в мае, которое большинством голосов приняло рекомендацию вернуть российскую делегацию в ПАСЕ. Этот же подход во многом определял двусторонние контакты России с ведущими странами континентальной Европы в эти полгода, прежде всего с Германией, Италией, Францией. Тем самым поставленная цель достигнута, и это, с точки зрения реализации принятой стратегии, несомненно, позитивный результат.

Ещё одним фактором, который по всем канонам геополитики стоит записать в актив России в этом контексте, стал практический раскол ПАСЕ (да и Европы в целом) по вопросу о российском возвращении. В ходе бурного и многочасового обсуждения вопроса о возвращении российской делегации (как и ранее, на министерской встрече СЕ) сформировалось большинство европейских стран, которые поддерживали сохранение российского членства. К числу государств (и парламентариев), которые выступали против российского возвращения, по итогам дебатов в ПАСЕ, стоит отнести Украину, Грузию, Литву, Латвию, Эстонию, Великобританию, Польшу и Швецию. Тем самым расклад сил по «российскому вопросу» в Европе стал гораздо более чётким. Естественно, по понятным причинам, на этом расколе не акцентировалось особо медийное внимание. Но в то же время вполне очевидно и то, что он позволил впервые преодолеть своего рода антироссийский консенсус в Европе, сложившийся после событий 2014 года. С этой точки зрения распад консенсуса представляет собой крайне важное достижение для России, пожалуй, даже более значимое, чем возвращение российских депутатов в ПАСЕ само по себе.

С другой стороны, если рассматривать сохранение российского членства в Совете Европы не как одноразовую победу, а в более широкой среднесрочной перспективе, то здесь могут появиться достаточно серьёзные правозащитные вызовы для российской политической практики, на которые в контексте конфликта с Европой после 2014 года до сих пор не обращалось большого внимания. Но теперь, после подтверждения полного членства России в Совете Европы и снятия неопределённости, останется ли Россия в этой организации или же выйдет оттуда, эти вызовы приобретают характер вновь подтверждённых правозащитных обязательств России перед Советом Европы. Причём обязательств, сделанных Россией по своей инициативе и вполне добровольно на фоне противодействия этому четверти, а то и трети континента.

Весьма показательно, что после оспаривания полномочий российской делегации в первый же день после её возвращения в ПАСЕ, Ассамблея в итоге приняла резолюцию, которая хотя и подтвердила российские полномочия, но сформулировала при этом шесть призывов к российским властям. Помимо одного финансового вопроса – незамедлительно выплатить взносы в бюджет Совета Европы, остальные пять призывов касаются содержательных вопросов, по которым на сегодня у России и большинства стран СЕ имеются несовпадающие, а, говоря прямо, взаимно исключающие трактовки. Это призывы освободить украинских моряков, задержанных после инцидента в Керченском проливе; полностью содействовать работе международной следственной группы по сбитому «Боингу» над Донбассом; соблюдать права геев в Чечне и в стране в целом; возобновить расследование убийства Бориса Немцова; допустить правозащитные организации во все зоны, где Россия ведет боевые или оперативные действия (Сирия в резолюции не названа по имени, но вполне подразумевается). Согласно резолюции, ПАСЕ должна оценить реакцию России на эти призывы на весенней сессии в 2020 году. После чего, в случае резкого несогласия друг с другом, не исключён вопрос о новом оспаривании полномочий российской делегации.

Эту резолюцию поддержало большинство ПАСЕ, в том числе и те страны, которые за два дня до этого голосовали за возвращение России. Тем самым раскол и разрыв консенсуса по «российскому вопросу» в чистом виде продержался в Ассамблее ровно два дня. Больше того – ПАСЕ уже сейчас отдельно рассмотрела вопрос о расследовании убийства Бориса Немцова и вынесла резолюцию, фиксирующую её неудовлетворённость его итогами. В её тексте прямо говорится о нежелании российского следствия прямо раскрыть заказчиков преступления, открыто в этом контексте называются имена руководителя Следственного комитета РФ Александра Бастрыкина и одного из заместителей генпрокурора. Что ещё более важно, ПАСЕ в своей резолюции не останавливается на этом и делает ещё более значимый шаг, о чём на мейнстримном уровне не было речи раньше: а именно – приглашает те страны-члены, которые приняли у себя на национальном уровне «законы Магнитского», включить в них новых российских должностных лиц, которые мешают расследованию убийства Немцова. Два из них уже названы по имени в самой резолюции.

Что это было? Чья победа? Кто побеждён? Итоги летней сессии ПАСЕ
Марк Энтин
У ПАСЕ был выбор: либо она сдастся и пойдёт на уступки «ненавистному авторитарному режиму», либо отношения между Москвой и Страсбургом будут разорваны с далеко идущими геополитическими последствиями. Эти последствия легко просчитывались. Коллективный Запад утрачивал один из последних каналов влияния на Москву. Градус противостояния в Европе пошёл бы дальше вверх. Дрейф России в сторону Азии и сближение с Китаем, так пугающее ЕС и НАТО, продолжились бы. На правовом экономическом и гуманитарном пространстве от Атлантики до Тихого океана, даже гипотетически, можно было поставить крест. Еэсовцы предпочли первый вариант. Однако цена победы России может быть слишком высока, пишет Марк Энтин, профессор, заведующий кафедрой европейского права МГИМО, профессор-исследователь БФУ им. И. Канта.
Мнения участников

Неудачей для России закончилось и выдвижение Леонида Слуцкого на пост вице-спикера ПАСЕ. Россия, как и ряд других крупнейших стран Европы, имеет в ПАСЕ постоянное право на один из постов вице-председателя Ассамблеи. Как правило, выдвигаемый национальной делегацией кандидат утверждается на этот пост без голосования, за исключением случаев, когда его кандидатура оспаривается группой депутатов. Кандидатура Слуцкого была оспорена, и он не был избран ни в первом туре голосования (где требовалось большинство от полного списочного состава ПАСЕ), ни во втором (где нужно было большинство от реально присутствующих). ПАСЕ в итоге предложила России выдвинуть новую кандидатуру. Свою роль в этом неизбрании сыграло письмо международной группы журналистов с привлечением внимания к известным подозрениям в харассменте, которое было распространено среди членов ПАСЕ украинскими депутатами.

В этом контексте, к слову говоря, становится более ясной и стратегия российской делегации по работе в ПАСЕ. Понятно, что из-за вышеуказанных обвинений кандидатура именно депутата Слуцкого, с точки зрения европейского правозащитного мейнстрима, является наиболее спорной среди всей российской делегации, и шансы именно на его неизбрание объективно превосходили любую другую кандидатуру. Это вполне было ясно изначально. И здесь можно предположить, что если бы российская делегация была настроена на максимальный компромисс и на максимально безболезненное и мягкое возвращение к практической работе в ПАСЕ, то тогда на пост вице-спикера нами могла бы быть предложена другая кандидатура. Но поскольку был выдвинут именно Леонид Слуцкий, то это показывает настрой нашей делегации твёрдо стоять на своём и не уступать.

Как известно, представители России заявляли, что мы не будем выполнять те резолюции ПАСЕ, которые были приняты без нашего участия. Это верно, но последние резолюции по Немцову и пяти призывам приняты уже после возвращения России в ПАСЕ. Значит ли это, что Россия пойдёт навстречу Совету Европы по их выполнению? С правозащитной точки зрения, на это хотелось бы надеяться. Но существующая на сегодня политическая позиция России по этим вопросам очевидно расходится с их восприятием в европейском мейнстриме. И тогда в ближайшие месяцы наша страна станет объектом гораздо более серьёзной и при этом более обоснованной критики, чем если бы мы оставались вне ПАСЕ и вышли бы из Совета Европы в целом.

Ещё один контекст сохранения членства России в СЕ связан с Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ). Характерно, что во многих выступлениях членов ПАСЕ, поддерживавших возвращение России, ключевым аргументом называлось отнюдь не целесообразность продолжения диалога с Россией, а именно сохранение доступа для 140 миллионов российских граждан к правозащитной системе ЕСПЧ против действий российских властей.

Сейчас, как известно, Россия, увы, является безусловным лидером среди членов СЕ по числу исков против неё в ЕСПЧ. Далее, на втором месте с большим отрывом идет Турция, затем Украина и все остальные. Сам по себе этот огромный объём исков граждан против России показывает, хочется или не хочется этого признавать, что реальная политическая и юридическая практика в России не соответствует правозащитным приоритетам СЕ. Кроме того, существует и другая проблема, когда Россия затягивает или не исполняет вообще решений ЕСПЧ, в том числе по выплате компенсаций. Количество таких дел растёт. То есть, по этой статистике ЕСПЧ, Россия – главный «плохой парень» Европы по своей политической и юридической практике даже вне контекста украинского конфликта. И в этой связи возвращение России в ПАСЕ и сохранение членства в СЕ означает ли настроенность нашей страны на изменение этой ситуации применительно к ЕСПЧ и выполнению его решений? Поскольку сейчас, когда мы сами решили вернуться, политический и медийный резонанс в Европе от неизменности сложившейся ситуации с делами ЕСПЧ может стать гораздо более критичным для России, чем раньше.

При этом в последнее время в российских медиа можно было всё чаще услышать мнения наших политиков, что решения ЕСПЧ по России носят политизированный характер. Публичная полемика между ЕСПЧ и Конституционным судом РФ о пределах допустимости вмешательства ЕСПЧ во внутренние дела России, принятие формулировки, что решения ЕСПЧ будут исполняться в России, только если они соответствуют Конституции РФ, показывает остроту расхождений. Коммуницирование России «дела “Боинга”» со стороны ЕСПЧ пару месяцев назад показывает, что шансы на окончательное рассмотрение и вынесение решения ЕСПЧ по этому делу достаточно высоки. И если ЕСПЧ вернётся к этому делу и примет решение, что Россия здесь нарушила ключевое из всех прав человека – право на жизнь, то глобальный негативный резонанс для России будет очень силён.

В этом контексте внутрироссийская политическая дискуссия, шедшая в эти годы насчёт сохранения членства или выхода из Совета Европы, во многом была сфокусирована именно на ЕСПЧ, а отнюдь не на ПАСЕ. И вопрос стоял так: в сложившихся политических реалиях (всем понятных) что более отвечает интересам сегодняшней России – выход из-под юрисдикции ЕСПЧ или её сохранение? В этой дискуссии был, помимо прочего, и ещё один аргумент: очень большой массив (чуть ли не половина) выигранных исков против России в ЕСПЧ связан с соблюдением прав заключённых. При этом определённая часть российского общественного мнения относится к расширению прав заключённых и улучшению условий их содержания негативно. Это, может, не слишком красиво звучит с правозащитной точки зрения, но в контексте проблем коррупции и насильственной преступности в России эту точку зрения тоже можно понять. В итоге было принято решение вернуться в ПАСЕ и тем самым сохранить юрисдикцию ЕСПЧ над Россией.

В результате если трактовать возвращение России в ПАСЕ не как одноразовую политическую победу, но как возобновление взятых на себя правозащитных обязательств, то сейчас Россия стоит перед выбором: или менять свою политическую и юридическую практику и своё отношение к острейшим для нашей страны вопросам (таким, как «дело “Боинга”») так, как их видит большинство в Совете Европы, или же быть готовой к гораздо более серьёзной критике и давлению со стороны Европы, чем было раньше. При этом критике обоснованной, поскольку мы сами захотели вернуться.

Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.