Если трактовать возвращение России в ПАСЕ не как одноразовую политическую победу, но как возобновление взятых на себя правозащитных обязательств, то сейчас Россия стоит перед выбором: или менять свою политическую и юридическую практику и своё отношение к острейшим для нашей страны вопросам так, как их видит большинство в Совете Европы, или же быть готовой к гораздо более серьёзной критике и давлению со стороны Европы, чем было раньше. При этом критике обоснованной, поскольку мы сами захотели вернуться, пишет Олег Барабанов, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай».
Возвращение российской делегации в Парламентскую ассамблею Совета Европы в конце июня приковало к себе внимание СМИ и общественного мнения в России. Общая тональность этой медийной реакции была выстроена практически в триумфальных тонах. Часто в этом контексте звучало восклицание «Победа!», говорилось и о том, что возвращение России в ПАСЕ представляет собой первое снятие санкций с нашей страны после событий 2014 года.
Если оставить в стороне эмоциональные эпитеты, то почва для этой позитивной реакции, несомненно, есть. Решение о целесообразности сохранения российского членства в Совете Европы было окончательно сформулировано в начале 2019 года, когда по итогам межведомственных консультаций практически ни одно наше министерство и ведомство не выступило против сохранения членства. Это решение затем в значительной степени определяло государственную повестку дня в политике на европейском направлении в эти месяцы. Оно проявилось и в позиции России на министерском заседании Совета Европы в мае, которое большинством голосов приняло рекомендацию вернуть российскую делегацию в ПАСЕ. Этот же подход во многом определял двусторонние контакты России с ведущими странами континентальной Европы в эти полгода, прежде всего с Германией, Италией, Францией. Тем самым поставленная цель достигнута, и это, с точки зрения реализации принятой стратегии, несомненно, позитивный результат.
Ещё одним фактором, который по всем канонам геополитики стоит записать в актив России в этом контексте, стал практический раскол ПАСЕ (да и Европы в целом) по вопросу о российском возвращении. В ходе бурного и многочасового обсуждения вопроса о возвращении российской делегации (как и ранее, на министерской встрече СЕ) сформировалось большинство европейских стран, которые поддерживали сохранение российского членства. К числу государств (и парламентариев), которые выступали против российского возвращения, по итогам дебатов в ПАСЕ, стоит отнести Украину, Грузию, Литву, Латвию, Эстонию, Великобританию, Польшу и Швецию. Тем самым расклад сил по «российскому вопросу» в Европе стал гораздо более чётким. Естественно, по понятным причинам, на этом расколе не акцентировалось особо медийное внимание. Но в то же время вполне очевидно и то, что он позволил впервые преодолеть своего рода антироссийский консенсус в Европе, сложившийся после событий 2014 года. С этой точки зрения распад консенсуса представляет собой крайне важное достижение для России, пожалуй, даже более значимое, чем возвращение российских депутатов в ПАСЕ само по себе.
С другой стороны, если рассматривать сохранение российского членства в Совете Европы не как одноразовую победу, а в более широкой среднесрочной перспективе, то здесь могут появиться достаточно серьёзные правозащитные вызовы для российской политической практики, на которые в контексте конфликта с Европой после 2014 года до сих пор не обращалось большого внимания. Но теперь, после подтверждения полного членства России в Совете Европы и снятия неопределённости, останется ли Россия в этой организации или же выйдет оттуда, эти вызовы приобретают характер вновь подтверждённых правозащитных обязательств России перед Советом Европы. Причём обязательств, сделанных Россией по своей инициативе и вполне добровольно на фоне противодействия этому четверти, а то и трети континента.
Весьма показательно, что после оспаривания полномочий российской делегации в первый же день после её возвращения в ПАСЕ, Ассамблея в итоге приняла резолюцию, которая хотя и подтвердила российские полномочия, но сформулировала при этом шесть призывов к российским властям. Помимо одного финансового вопроса – незамедлительно выплатить взносы в бюджет Совета Европы, остальные пять призывов касаются содержательных вопросов, по которым на сегодня у России и большинства стран СЕ имеются несовпадающие, а, говоря прямо, взаимно исключающие трактовки. Это призывы освободить украинских моряков, задержанных после инцидента в Керченском проливе; полностью содействовать работе международной следственной группы по сбитому «Боингу» над Донбассом; соблюдать права геев в Чечне и в стране в целом; возобновить расследование убийства Бориса Немцова; допустить правозащитные организации во все зоны, где Россия ведет боевые или оперативные действия (Сирия в резолюции не названа по имени, но вполне подразумевается). Согласно резолюции, ПАСЕ должна оценить реакцию России на эти призывы на весенней сессии в 2020 году. После чего, в случае резкого несогласия друг с другом, не исключён вопрос о новом оспаривании полномочий российской делегации.
Эту резолюцию поддержало большинство ПАСЕ, в том числе и те страны, которые за два дня до этого голосовали за возвращение России. Тем самым раскол и разрыв консенсуса по «российскому вопросу» в чистом виде продержался в Ассамблее ровно два дня. Больше того – ПАСЕ уже сейчас отдельно рассмотрела вопрос о расследовании убийства Бориса Немцова и вынесла резолюцию, фиксирующую её неудовлетворённость его итогами. В её тексте прямо говорится о нежелании российского следствия прямо раскрыть заказчиков преступления, открыто в этом контексте называются имена руководителя Следственного комитета РФ Александра Бастрыкина и одного из заместителей генпрокурора. Что ещё более важно, ПАСЕ в своей резолюции не останавливается на этом и делает ещё более значимый шаг, о чём на мейнстримном уровне не было речи раньше: а именно – приглашает те страны-члены, которые приняли у себя на национальном уровне «законы Магнитского», включить в них новых российских должностных лиц, которые мешают расследованию убийства Немцова. Два из них уже названы по имени в самой резолюции.
Неудачей для России закончилось и выдвижение Леонида Слуцкого на пост вице-спикера ПАСЕ. Россия, как и ряд других крупнейших стран Европы, имеет в ПАСЕ постоянное право на один из постов вице-председателя Ассамблеи. Как правило, выдвигаемый национальной делегацией кандидат утверждается на этот пост без голосования, за исключением случаев, когда его кандидатура оспаривается группой депутатов. Кандидатура Слуцкого была оспорена, и он не был избран ни в первом туре голосования (где требовалось большинство от полного списочного состава ПАСЕ), ни во втором (где нужно было большинство от реально присутствующих). ПАСЕ в итоге предложила России выдвинуть новую кандидатуру. Свою роль в этом неизбрании сыграло письмо международной группы журналистов с привлечением внимания к известным подозрениям в харассменте, которое было распространено среди членов ПАСЕ украинскими депутатами.
В этом контексте, к слову говоря, становится более ясной и стратегия российской делегации по работе в ПАСЕ. Понятно, что из-за вышеуказанных обвинений кандидатура именно депутата Слуцкого, с точки зрения европейского правозащитного мейнстрима, является наиболее спорной среди всей российской делегации, и шансы именно на его неизбрание объективно превосходили любую другую кандидатуру. Это вполне было ясно изначально. И здесь можно предположить, что если бы российская делегация была настроена на максимальный компромисс и на максимально безболезненное и мягкое возвращение к практической работе в ПАСЕ, то тогда на пост вице-спикера нами могла бы быть предложена другая кандидатура. Но поскольку был выдвинут именно Леонид Слуцкий, то это показывает настрой нашей делегации твёрдо стоять на своём и не уступать.
Как известно, представители России заявляли, что мы не будем выполнять те резолюции ПАСЕ, которые были приняты без нашего участия. Это верно, но последние резолюции по Немцову и пяти призывам приняты уже после возвращения России в ПАСЕ. Значит ли это, что Россия пойдёт навстречу Совету Европы по их выполнению? С правозащитной точки зрения, на это хотелось бы надеяться. Но существующая на сегодня политическая позиция России по этим вопросам очевидно расходится с их восприятием в европейском мейнстриме. И тогда в ближайшие месяцы наша страна станет объектом гораздо более серьёзной и при этом более обоснованной критики, чем если бы мы оставались вне ПАСЕ и вышли бы из Совета Европы в целом.
Ещё один контекст сохранения членства России в СЕ связан с Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ). Характерно, что во многих выступлениях членов ПАСЕ, поддерживавших возвращение России, ключевым аргументом называлось отнюдь не целесообразность продолжения диалога с Россией, а именно сохранение доступа для 140 миллионов российских граждан к правозащитной системе ЕСПЧ против действий российских властей.
Сейчас, как известно, Россия, увы, является безусловным лидером среди членов СЕ по числу исков против неё в ЕСПЧ. Далее, на втором месте с большим отрывом идет Турция, затем Украина и все остальные. Сам по себе этот огромный объём исков граждан против России показывает, хочется или не хочется этого признавать, что реальная политическая и юридическая практика в России не соответствует правозащитным приоритетам СЕ. Кроме того, существует и другая проблема, когда Россия затягивает или не исполняет вообще решений ЕСПЧ, в том числе по выплате компенсаций. Количество таких дел растёт. То есть, по этой статистике ЕСПЧ, Россия – главный «плохой парень» Европы по своей политической и юридической практике даже вне контекста украинского конфликта. И в этой связи возвращение России в ПАСЕ и сохранение членства в СЕ означает ли настроенность нашей страны на изменение этой ситуации применительно к ЕСПЧ и выполнению его решений? Поскольку сейчас, когда мы сами решили вернуться, политический и медийный резонанс в Европе от неизменности сложившейся ситуации с делами ЕСПЧ может стать гораздо более критичным для России, чем раньше.
При этом в последнее время в российских медиа можно было всё чаще услышать мнения наших политиков, что решения ЕСПЧ по России носят политизированный характер. Публичная полемика между ЕСПЧ и Конституционным судом РФ о пределах допустимости вмешательства ЕСПЧ во внутренние дела России, принятие формулировки, что решения ЕСПЧ будут исполняться в России, только если они соответствуют Конституции РФ, показывает остроту расхождений. Коммуницирование России «дела “Боинга”» со стороны ЕСПЧ пару месяцев назад показывает, что шансы на окончательное рассмотрение и вынесение решения ЕСПЧ по этому делу достаточно высоки. И если ЕСПЧ вернётся к этому делу и примет решение, что Россия здесь нарушила ключевое из всех прав человека – право на жизнь, то глобальный негативный резонанс для России будет очень силён.
В этом контексте внутрироссийская политическая дискуссия, шедшая в эти годы насчёт сохранения членства или выхода из Совета Европы, во многом была сфокусирована именно на ЕСПЧ, а отнюдь не на ПАСЕ. И вопрос стоял так: в сложившихся политических реалиях (всем понятных) что более отвечает интересам сегодняшней России – выход из-под юрисдикции ЕСПЧ или её сохранение? В этой дискуссии был, помимо прочего, и ещё один аргумент: очень большой массив (чуть ли не половина) выигранных исков против России в ЕСПЧ связан с соблюдением прав заключённых. При этом определённая часть российского общественного мнения относится к расширению прав заключённых и улучшению условий их содержания негативно. Это, может, не слишком красиво звучит с правозащитной точки зрения, но в контексте проблем коррупции и насильственной преступности в России эту точку зрения тоже можно понять. В итоге было принято решение вернуться в ПАСЕ и тем самым сохранить юрисдикцию ЕСПЧ над Россией.
В результате если трактовать возвращение России в ПАСЕ не как одноразовую политическую победу, но как возобновление взятых на себя правозащитных обязательств, то сейчас Россия стоит перед выбором: или менять свою политическую и юридическую практику и своё отношение к острейшим для нашей страны вопросам (таким, как «дело “Боинга”») так, как их видит большинство в Совете Европы, или же быть готовой к гораздо более серьёзной критике и давлению со стороны Европы, чем было раньше. При этом критике обоснованной, поскольку мы сами захотели вернуться.
