Европейские политики и лоббисты, соревнующиеся в изобретении всё новых инструментов для достижения углеродной нейтральности «ещё при жизни нынешнего поколения», всё больше напоминают Виктора Франкенштейна, создавшего чудовище из мёртвой материи, но потерявшего над ним контроль, пишет Виталий Ермаков, старший научный сотрудник Оксфордского института энергетических исследований, эксперт ЦКЕМИ НИУ ВШЭ.
Основная проблема европейской зелёной политики на настоящий момент заключается в осознании того, что поставленные амбициозные цели достижения углеродной нейтральности к 2050 году не могут быть решены с помощью экономических стимулов («пряника») и требуют активного вмешательства государства («кнута»). А поскольку проблема ограничения роста температуры Земли носит глобальный характер и не может быть решена односторонними действиями ЕС, кнут предлагается использовать главным образом для «несознательных» третьих стран, не готовых принять догматы европейского «кодекса строителя светлого безуглеродного будущего» и однополярный подход к климатическому регулированию.
Одним из элементов этого противостояния, в котором ярко проявилась политика двойных стандартов ЕС, стало обсуждение так называемого трансграничного углеродного коррекционного механизма (Carbon Border Adjustment Mechanism или CBAM) в Европарламенте 10 марта 2021 года.
ЕС является крупным импортёром товаров, содержащих значительный углеродный след, таких как цемент, сталь, алюминий, стекло, химическая продукция, удобрения и продукты нефтепереработки. «Импортируемые» выбросы парниковых газов в результате потребления этих продуктов значительно превышают выбросы от внутреннего производства той же продукции в ЕС. Согласно идее разработчиков СВАМ, обложение импортёров специальным тарифом, который стыдливо называют «коррекционным механизмом», должно создать у тех стимулы снижать углеродный след их продукции, а также предотвратить миграцию европейских производителей товаров с высоким углеродным следом (так называемый carbon leakage) в юрисдикции, не использующие на государственном уровне плату за выбросы. При этом по своей экономической сути и механизму администрирования CBAM ничем не отличается от классического протекционистского торгового тарифа. Европейская комиссия, пытаясь вывести этот тариф из-под действия правил Всемирной торговой организации (ВТО) и возможных исков, упирает на то, что основной целью сбора будет являться именно забота о климате. Однако, как показало упоминавшееся выше обсуждение вопроса Европарламентом, климатическая повестка вовсе не является основным мотивом, а лишь используется для прикрытия и защиты интересов конкретных политических и промышленных групп.
Нужно отметить, что успехи ЕС в борьбе с выбросами СО2 были крайне скромными до середины 2000-х годов. Россия, переживавшая острый экономический кризис и фундаментальную перестройку экономического уклада после распада СССР (со снижением роли тяжёлой промышленности и ростом сферы услуг), резко сократила выбросы в 1990-е годы, заметно опередив в этом Евросоюз и практически выполнив свои обязательства в рамках глобальных климатических соглашений задолго до того, как ЕС озаботился спасением человечества от климатической катастрофы. (См. рисунок 1)
Рисунок 1. Сокращение выбросов СО2 относительно 1990 года: факт 1991–2019 годов и обязательства на 2030 год
Источник: Автор, данные BP Statistical Review of World Energy, 2020, Правительство РФ, Европейская комиссия
Европейская система торговли выбросами в настоящий момент предусматривает выдачу бесплатных разрешений на выбросы (CO2 mandates) многим европейским компаниям, в отраслях, которые могут оказаться неконкурентноспособными в случае взимания с них платы за эмиссию СО2. Сами цены на СО2 в Европе долгое время находились на крайне низких уровнях, особенно с 2012 по 2018 годы, что свидетельствовало о фактическом провале попыток углеродного регулирования на континенте. В последнее время цена СО2 подросла до уровня 30 евро за тонну, что по-прежнему является недостаточным для достижения целей по декарбонизации ЕС. (См. рисунок 2)
Рисунок 2. Цены на СО2 в ЕС (евро за тонну выбросов)
Успехи в снижении выбросов СО2 в ЕС, на 22 процента за период с 2006 по 2019 годы были в большей степени связаны с выделением огромных субсидий для ВИЭ на континенте и закрытием многих «грязных» производств в Европе в связи с их неконкурентоспособностью, чем с успехом политики внедрения системы торговли выбросами СО2. Доля Европы в мировых выбросах СО2 в 2019 году остаётся значительной и составляет 10 процентов, что более чем вдвое превышает долю России (4,5 процента). При этом в связи с тем, что аналогичные отрасли в Китае стали новой «фабрикой мира» в рамках процесса глобализации, выбросы СО2 в Китае за период 2006–2019 годов выросли на 47 процентов, а их доля в общемировых в 2019 году составила 29 процентов .
В настоящее время ЕС, пытаясь достичь своих климатических целей на 2030 год, начал реанимировать систему торговли выбросами. Единственный способ сделать её работающей заключается в том, чтобы прекратить практику раздачи бесплатных разрешений на выбросы внутренним производителям и резко повысить цены на СО2 до 90–100 евро за тонну, то есть почти в три раза по сравнению с нынешними уровнями. Проблема заключается в том, что в отсутствие таких же высоких цен на СО2 в других странах европейские производители оказываются совершенно неконкурентоспособными. Магической палочкой-выручалочкой в этой ситуации для ЕС и должен оказаться СВАМ, который, согласно идее евробюрократов, за счёт взимания денег с импортёров, сможет выровнять условия торговли. Таким образом, ЕС пытается решить проблему своей неспособности выполнить взятые на себя климатические обязательства за счёт третьих стран, пытаясь фактически экспортировать своё законодательство для обложения данью поставщиков широкого ассортимента продукции из-за рубежа.
Дебаты по СВАМ в Европарламенте завершились принятием резолюции, содержащей общие принципы, которыми Еврокомиссия должна руководствоваться при разработке законодательных мер, касающихся СВАМ, и которые должны быть подготовлены во втором квартале 2021 года, то есть не позднее июня. Резолюция подлежит голосованию в Европейском парламенте в ближайшее время и, в случае финального одобрения, станет отправной точкой для выработки регулирующих документов ЕК. До тех пор, пока эти документы не будут опубликованы, конкретная форма СВАМ и размеры платежей неизвестны. Нужно отметить, что при обсуждении материалов в подкомитетах самые острые дебаты происходили в подкомитете по промышленности, исследованиям и энергетике, где 37 человек проголосовали за предложенные меры, 32 человека против и 4 воздержались. Среди озабоченностей депутатов основные касались соответствия предложенного механизмам принципам международных соглашений по торговле и нормам ВТО, а также возможности того, что торговые партнёры Евросоюза могут ввести ответные меры для компенсации своего ущерба. Именно поэтому резолюция содержит положения о том, что ЕК должна придумать юридические формулировки, которые позволят сделать трансграничное углеродное регулирование непротиворечащим торговым договорённостям в рамках GATT и ВТО.
Ещё одним острым вопросом стало обсуждение пункта 28 резолюции – об обязательной ликвидации широко распространённой в ЕС практики «продажи индульгенций» собственным производителям, которые не платят за выбросы в рамках выдаваемых им мандатов или квот. Если этого не произойдёт, у СВАМ не будет шансов соответствовать принципам ВТО не только с точки зрения духа предложенных мер, но и с точки зрения их буквы. Именно это положение вызывает наибольшую озабоченность отраслевых лоббистов в ЕС, которые хотят продлить существующий сейчас режим благоприятствования как можно дольше.
Наконец, «большие надежды» евробюрократов на доходы от СВАМ могут оправдаться только частично, но в то же время привести к серьёзным проблемам для европейских потребителей. Экономические модели последствий введения торговых тарифов как в рамках общего, так и частичного равновесия говорят о том, что цена на товары, подпадающие под тариф, возрастает, а распределение дополнительных доходов/убытков между импортёром, потребителем и государством будет зависеть от эластичностей спроса и предложения на конкретные товары. Сейчас вместо того, чтобы заняться таким анализом, многие в Европе начинают подсчитывать будущие барыши от введения СВАМ, забывая, что последствия могут быть крайне отрицательными для самих европейцев. Импортёры, несомненно, постараются перенести стоимость тарифа на потребителей через рост цен на свою продукцию. Многие товары, на которые предполагается распространить действие СВАМ, являются критическими для важнейших секторов европейской экономики, таких как собственная перерабатывающая промышленность, строительство, сельское хозяйство, транспорт. Экономические проблемы в этих секторах могут очень быстро вылиться в политические проблемы. Французское правительство уже наступило на эти грабли, когда попыталось повысить цены на нефтепродукты и столкнулось с массовыми протестами «жёлтых жилетов». Плохо продуманная экономическая политика, основанная на идеологических догмах, рано или поздно приводит к политическим проблемам. Чудовище Франкенштейна уже существует помимо его желания. Остаётся надеяться, что оно не уничтожит своего создателя до 2050 года.
