Россия и глобальные риски
Могут ли США вернуться в Договор по открытому небу?

6 июля текущего года государства – участники Договора по открытому небу (ДОН) встретились на специальной онлайн-конференции, чтобы обсудить будущее Договора в свете решения США покинуть его в ноябре. На этой сессии ни одна из других сторон не заявила о намерении отказаться от Договора, хотя российское правительство подтвердило своё право сделать это позже. Между тем есть основания полагать, что, если Джо Байден, кандидат от Демократической партии, победит на президентских выборах в США, его администрация может вернуться к ДОН в следующем году. Точка зрения экспертов Ричарда Вайца и Тамары Колесниковой о том, почему США приняли решение выйти из договора и чем это чревато.

Заявленная цель Договора состоит в том, чтобы «внести вклад в дальнейшее развитие и упрочнение мира, стабильности и развития безопасности на основе сотрудничества в этой области». Договор также направлен на «развитие открытости и транспарентности, содействие наблюдению за выполнением существующих или будущих соглашений в области контроля над вооружениями и на расширение возможностей по предотвращению кризисов и регулирование кризисных ситуаций».

В последние месяцы официальные лица Госдепартамента США обозначили несколько веских причин для выхода из Договора, из которых целесообразно выделить основные.

Прежде всего, по оценке правительства США, Россия не полностью соблюдала условия соглашения. Больным вопросом является многолетняя практика Москвы ограничивать полёты над территорией Российской Федерации в определённый период времени и над определёнными зонами. Договор же не позволяет объявлять запрещённой для наблюдательных полётов какую-либо часть территории государства-участника.

Американским официальным лицам, по-видимому, досаждало не какое-либо конкретное отклонение от требований Договора, а последовательный характер разного рода нарушений со стороны России. Помощник госсекретаря США по международной безопасности и нераспространению Кристофер Форд выражал недовольство «меняющимся калейдоскопом различных нарушений» Москвы – от ограничений на облёты до запрета полётов во время российских национальных праздников.

По словам госсекретаря США Майка Помпео, который 21 мая 2020 года, предоставил шестимесячное уведомление о выходе из Договора, Москва «действовала так, как будто была вольна соблюдать обязательства или отказаться от них по своему усмотрению», но теперь администрация Дональда Трампа решила привлечь Россию к ответственности.

Форд также говорил, что решение США о выходе из Договора было, по сути, «решением по совокупности обстоятельств». Он пояснил, что «некоторые вещи, которые подрывают цели Договора по укреплению доверия, – это вещи, которые являются результатом поведения Российской Федерации, но фактически не являются нарушением соглашения. Другие аспекты российского поведения – очень серьёзные нарушения Договора. Таким образом, именно сочетание всех этих факторов привело к данному решению».

В этой связи второй заявленной причиной выхода США из ДОН была обеспокоенность тем, что Россия использует Договор как оружие против Соединённых Штатов и инструмент для продвижения своих интересов во всё более нарастающей так называемой конкурентной борьбе сверхдержав.

Нет причин хоронить Договор по открытому небу
Ольга Оликер
США пока ещё не предприняли официальных шагов, необходимых для выхода из Договора по открытому небу, и им не следует этого делать, считает эксперт клуба «Валдай» Ольга Оликер. Отказ от Договора не только устранит прямые выгоды, но и сигнализирует об игнорировании администрацией соглашения, которое ценится её собственными военными и союзниками, поскольку оно служит доверию и безопасности. В мире, который уже достаточно опасен, это будет совсем неправильный сигнал.
Мнения экспертов


Так, в правовом отношении Россия стремится узаконить свои оспариваемые территориальные претензии на Абхазию и Южную Осетию, ограничивая полёты вблизи этих оккупированных регионов Грузии, чтобы вынудить другие страны принять заявления Москвы о том, что эти районы являются независимыми странами. Аналогичным образом, определяя аэродром в Крыму в качестве базы для дозаправки топливом самолётов открытого неба, Москва пытается добиться фактического признания аннексии полуострова.

Кроме того, официальные лица США обеспокоены тем, что российские самолёты наблюдения используют Договор в военных целях – для сбора снимков важнейших объектов западной инфраструктуры с целью более эффективного наведения своих высокоточных ракет и, возможно, кибероружия.

Логика заключается в том, что, в отличие от США, Россия не смогла создать эффективную сеть разведывательных спутников из-за ограниченного финансирования и ряда других проблем. Однако российские военные недавно инвестировали средства в модернизированные самолёты наблюдения. Так, например, модифицированный самолёт Ту-154М в 2016 году был оборудован цифровыми электронно-оптическими датчиками.

Более того, в 2019 году приступил к полётам новейший самолёт Ту-214ОН (открытое небо) специально созданный для выполнения инспекционных полётов в рамках Договора над территориями США и Канады. Этот более современный самолёт-разведчик оснащён полным комплексом авиационного наблюдения, разрешённым к применению Договором. Данные, полученные с Ту-214ОН, более качественные и информативные.

Таким образом, в принципе, Россия может использовать полёты открытого неба для получения отдельных изображений объектов, данные о которых российские спутники не могут предоставить в полном объёме.

Интересно, что представители разведслужб США предупреждали о такой возможности ещё до того, как Дональд Трамп был избран президентом. В марте 2016 года генерал-лейтенант морской пехоты Винсент Стюарт, директор Разведывательного управления Министерства обороны США, заявил, что «то, что можно увидеть, объём данных, которые можно собрать, вещи, которые можно сделать с помощью последующей обработки, позволяют России, по моему мнению, получать невероятно фундаментальные сведения о критически важной инфраструктуре, базах, портах, всех наших объектах… это даёт им значительное преимущество».

Выходя из ДОН, ДРСМД и других договоров, администрация Трампа желала продемонстрировать своё чрезвычайно серьёзное отношение к соблюдению режима контроля над вооружениями – так же, как и решимость Вашингтона отказаться от договора в случае нарушений или действий в обход договора его участниками.

Эти шаги направлены на усиление позиции Вашингтона на переговорах о продлении ДСНВ-3, что позволит обосновать требования США к России пойти на большие уступки.

Наконец, несмотря на то, что Пентагон стремится модернизировать свои самолёты наблюдения, Конгресс отказался предоставить запрашиваемые средства, тратя при этом деньги на самую лучшую американскую космическую систему разведывательных спутников – тем самым фактически снизив значимость открытого неба для Соединённых Штатов.

В частности, Пентагон неоднократно пытался обновить два самолёта ОС-135В Open Skies, выпущенных ещё в 1961 году, в том числе заменить их плёночные оптические камеры на цифровое оборудование. Однако Конгресс отказался финансировать эти обновления, сославшись на существующую передовую (и очень дорогую) космическую сеть разведывательных спутников.

В обозримом будущем последствия выхода США из Договора, скорее всего, окажутся незначительными. Встреча 6 июля ясно дала понять, что ни одна другая страна не покинет ДОН в ближайшее время. Согласно Договору, Соединённые Штаты могли выполнять или принимать только 42 наблюдательных полёта в год, что не так много, принимая во внимание большое количество имеющихся спутников на орбите.

По общему признанию, самолёты наблюдения и космические разведывательные спутники собирают разные виды информации. Однако реальная ценность участия США заключалась в том, чтобы подтверждать сотрудничество США с Россией, когда отношения были благополучными, или, как в 2014 году, демонстрировать солидарность США со странами, противостоящими России, посредством целевых полётов.

Кроме того, российско-американские отношения в области контроля над вооружениями уже настолько плохи, что выход из ДОН вряд ли может сделать их ещё хуже.

Между тем правительства государств – участников Договора озабочены другими проблемами, такими как пандемия коронавирусной инфекции, выборы и так далее. Даже в экспертном сообществе внимание остаётся сфокусированным на вопросе продления Договора о стратегических наступательных вооружениях (СНВ-3), срок действия которого истекает в феврале 2021 года.

Что касается долгосрочной перспективы, то ещё неизвестно, останется ли Россия участником ДОН. Российские официальные лица оставили этот вариант открытым на встрече 6 июля. Если Москва выйдет из ДОН, то сам договор распадётся. Другим государствам не имеет смысла оставаться его участниками, поскольку они сосредоточены в основном на военной деятельности России. Россия получает гораздо большее количество полётов в рамках открытого неба, чем любая другая страна.

Выход Москвы из Договора поддержал бы официальную версию российского правительства о том, что Соединённые Штаты разрушают ещё один режим контроля над вооружениями. Вместе с тем стоит заметить, что такой уход России будет стоить дорого, поскольку российские самолёты наблюдения не смогут летать над военными базами США в Европе.

Если Россия останется в Договоре, то это позволит США вновь присоединиться к ДОН. Команда Байдена выступила против решения о выходе из него, но сможет вернуться, только если Договор всё ещё будет существовать. Известно, что легче поддерживать существующий многосторонний международный договор, чем заключать новый. Хотя российское правительство настаивает на том, что Вашингтон должен будет принять любые изменения, внесённые в ДОН после его ухода, они, вероятно, будут незначительными в ближайшие месяцы.

Последний вопрос касается западной солидарности. Очевидно, что российское правительство попытается использовать трансатлантические разногласия относительно ДОН. Многие члены и партнёры НАТО согласны с тем, что некоторыми своими действиями Россия нарушила договор, но другие считают эти действия недостаточно серьёзными, чтобы оправдать выход из Договора, и выражают сожаление о решении США.

Поскольку Вашингтон не обеспечил консенсус среди союзников в отношении своего выхода из ДОН, который является многосторонним соглашением в отличие от двустороннего Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД), Соединённые Штаты должны избегать давления на своих партнёров по поводу их выхода из Договора. США также придётся принять дополнительные меры, чтобы развеять обеспокоенность европейских союзников, которая возникла в результате выхода Вашингтона из ДОН.

Например, Вашингтон может осуществить планы по передаче европейским государствам дополнительной информации, чтобы компенсировать потерю разведданных в результате выхода США из Договора, поскольку у европейских союзников США космическая разведка слабее. Без сомнения, процедура обмена особо секретными данными со спутников более обременительна, чем совместное использование информации, собранной самолётами-наблюдателями государств – участников Договора.

Несмотря на то, что распространение соответствующих военных технологий может иметь разрушительные последствия для режима контроля над вооружениями (как, например, распространение технологий баллистических ракет во многих странах, не входящих в Договор РСМД), улучшение коммерческих космических технологий способно помочь восполнить пробел, порождённый выходом США из ДОН. В настоящее время коммерчески доступные изображения примерно так же хороши, как и изображения, сделанные во время облётов в рамках ДОН. Весьма вероятно, что они станут ещё качественнее и существенно дешевле, принимая во внимание стремительный взлёт участия частного сектора в этой области.

Бесспорно, полёты самолётов-наблюдателей дешевле и более оперативны, чем перенацеливание спутников с соответствующим изменением орбит. Вместе с тем коммерческие космические технологии постоянно совершенствуются, манёвренность спутников улучшается, и качество изображения спутниковых снимков становится на порядок лучше, чем разрешено в рамках ДОН.

Таким образом, принимая во внимание американскую передовую группировку разведывательных космических аппаратов, для США ДОН несёт в себе незначительную практическую пользу с технической точки зрения.

Полёты самолётов ДОН могут быть по большей части заменены оптической разведкой из космоса.

Однако необходимо подчеркнуть политическую значимость Договора как инструмента для поддержания диалога между государствами, важного канала для профессионального общения между военными и средства повышения прозрачности и предсказуемости, в том числе и в особенности во время кризиса. К сожалению, приходится признавать, что в настоящих условиях интенсивной конкурентной борьбы между Россией и США ДОН потерял свою первоначальную ценность как символ доверия между бывшими противниками времён холодной войны.

Россия и глобальные риски
Договор по открытому небу
Президент США Дональд Трамп 21 мая объявил о выходе США из Договора по открытому небу. ДОН – многосторонний международный договор, разрешающий свободные полёты невооружённых разведывательных летательных аппаратов в воздушном пространстве стран-подписантов.
Инфографика
Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.