Клуб «Валдай»

Сейчас правительства всего мира с тревогой ждут последствий потрясений 2020 года, просчитывая наиболее правильные стратегии поведения. Велика угроза новой, более опасной «биполярности» – противостояния Китая и США. Другая из возможных линейных реакций – это возрастание коллективного эгоизма «большого государства» в мире, где правила играют всё меньшую роль, своего рода всеобщее «одичание». О важности международных институтов в «осыпающемся» мире пишет Тимофей Бордачёв, программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай».

Во второй половине апреля противоречия между Китаем и США привели к фактическому срыву дистанционной встречи членов «Большой двадцатки». Благодаря тому, что этот формат считается наиболее представительным и одновременно наименее обязывающим в плане решений, он казался до последнего времени самым перспективным в условиях «осыпающегося» мирового порядка и роста национального эгоизма. Однако уже первый раунд самого важного межгосударственного противостояния новой эпохи поставил под сомнение саму возможность дискуссий лидеров двадцати наиболее важных в экономическом и военно-политическом отношении государственных образований.

Несколько раньше правительство США заявило, что планирует прекратить финансирование Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), где оно является главным донором. Вашингтон не устраивает в ВОЗ многое. Но главное – то, что Китай оказался способен оказывать на её работу большее влияние, чем США. Дональд Трамп пытается исправить этот дисбаланс свойственными его политике методами. Результат пока не очевиден.

Такое развитие событий делает более чем актуальным вопрос о будущем международных институтов – наиболее важного достижения международной политики в XX веке.

Человечество обходилось без постоянных норм и правил большую часть своей политической истории. С момента возникновения первых государств коллективы индивидуумов были ничем, кроме собственной совести и силы других коллективов, не ограничены в своих действиях. В Европе роль арбитра непродолжительное время – меньше 1000 лет – играла власть католического Рима. У церкви не было своих армий, но был моральный авторитет. Более того, отсутствие за спиной пап собственной военной силы, как и претензия на универсальность духовной власти, не позволяло им превратиться в одно из обычных государств. И, соответственно, правила, которые пытался насаждать Рим в период Средневековья, не выражали напрямую чьих-либо ценностей и интересов. Поэтому они были относительно справедливыми для большинства. В начале XVI века европейские государства окрепли настолько, что стали тяготиться властью Рима. И следующие четыреста лет они жили практически вообще без каких-либо институтов, диктующих необходимость следовать правилам. По итогам Тридцатилетней войны 1618–1648 годов появились хотя бы общие правила поведения, поэтому бывший госсекретарь США Генри Киссинджер в своей книге «Мировой порядок» определил Вестфальскую систему как «имеющую не субстантивный, а процедурный характер». Это было большим достижением для своего времени, но до подлинно цивилизованных отношений между народами было далеко.

XX век стал эпохой самых больших и массовых войн – Первой и Второй мировой. Они оказались настолько впечатляющими по своим масштабам, страданиям населения и угрозе для существования государств как таковых, что стало возможно то самое «политическое изменение», о котором писал в 1939 году историк Эдвард Карр в своей книге «Двадцать лет кризиса». Соотношение сил в международной политике впервые получило организационные формы, хоть как-то обеспечивающие соблюдение справедливости для тех, кто слабее. Кроме того, в середине XX века появилось ядерное оружие и из международного сообщества выделилась группа пяти государств – постоянных членов «ядерного клуба». Их военные возможности настолько превзошли возможности всех остальных, даже в случае Франции и Великобритании, что эти державы находятся, по выражению писателя Джорджа Оруэлла, «в состоянии постоянной холодной войны со своими соседями».

Появление в международной политике фактора, который практически не поддаётся ревизии, сделало возможным создание порядка, в рамках которого справедливость для избранных пяти ядерных держав неизбежно дополняется относительной справедливостью для остальных. В условиях холодной войны активно распространились международные институты. Дело было не в мифическом «появлении глобальных проблем, требующих глобальных решений». Человечество сталкивалось с такими вызовами, как изменение климата, трансграничная торговля или пандемии, всегда. Некоторые оригиналы даже пишут, что глобализация была и в бронзовом веке. С этим трудно поспорить. Но благодаря тому, что баланс сил стал общемировым, международная политика и возможности регулировать поведение государств также приобрели общемировой характер. В течение нескольких десятилетий это казалось настолько естественным, что возникло множество теоретических верований в то, что институты сами по себе могут менять поведение государств.

Это, однако, не изменило природу международных институтов – они по-прежнему представляют собой продукт компромисса между силовыми возможностями своих участников и необходимостью относительной цивилизованности взаимодействия между ними. Это правило универсально и касается как ООН, так и функциональных агентств – таких, например, как ВОЗ или Международный валютный фонд.

Европейский союз – самый продвинутый институт нашего времени. Но сейчас мы видим, что он испытывает объективные и очень серьёзные сложности. Функциональные агентства ЕС – в первую очередь Европейская комиссия – имеют очень мало возможностей влиять на развитие объединения и на то, как оно отвечает на острые вызовы. Например, на пандемический кризис 2020 года. Всё большее значение имеют прямые контакты между государствами и их возможность договориться без участия институтов. И это совершенно не важно, что переговоры, на которых Германия и Нидерланды ведут себя эгоистично по отношению к странам Южной Европы, идут в рамках онлайн-встречи Совета ЕС. Дополнительный вклад институтов в данном случае всё равно ничтожен. А когда речь идёт о сугубо межгосударственных отношениях, коллективный эгоизм каждого опять начинает играть решающую роль. Сильные получают более справедливые в отношении своих интересов и ценностей решения, чем слабые.

В этом отношении, кстати, достаточно неплохо чувствует себя Евразийский экономический союз, в котором участвуют Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия. Он ещё не успел продвинуться так далеко, чтобы от институтов евразийской интеграции требовали управлять решениями своих участников. Мы видим, что на уровне межгосударственных отношений страны ЕАЭС проявляют в отношении друг друга гораздо больше солидарности, чем, например, европейцы, которые 30 лет объясняли всем вокруг, как именно надо заниматься международным сотрудничеством, и которые сами потерпели фиаско, оставив Италию на произвол судьбы весной 2020 года.

Уровень доверия между государствами ЕАЭС выглядит по итогам пандемического кризиса достаточно высоким. Самое важное – Россия как наиболее сильное государство ЕАЭС не делает попыток усилить свои возможности по отношению к своим более слабым партнёрам. То есть поведение Москвы оказалось менее эгоистичным, чем этого стоило бы ожидать в свете обычной международной практики.

Сейчас правительства всего мира с настороженностью и тревогой ждут последствий потрясений 2020 года, просчитывая наиболее правильные стратегии поведения. Велика угроза новой, более опасной «биполярности» – противостояния Китая и США по всем направлениям. Этот сценарий полностью отвечает тем тенденциям, которые складывались в последние годы. Другая из возможных линейных реакций – это возрастание коллективного эгоизма «большого государства» в мире, где правила играют всё меньшую роль. Своего рода всеобщее «одичание». Велика вероятность того, что универсальные международные институты, за исключением ООН и её Совета Безопасности, окажутся наиболее пострадавшими. Это сделает ответственность постоянных членов СБ ещё более значительной, в свете чего предложение президента России провести встречу их лидеров становится как никогда актуальным.