Пока не ясно, что придёт на смену европейскому порядку, установившемуся после окончания холодной войны. Основные политические институты и институты безопасности этого порядка – НАТО, ЕС и ОБСЕ – продолжают функционировать, но их будущие роли и направления деятельности неясны. Какое место занимают эти институты в формирующемся порядке? Каким образом они будут соотноситься друг с другом? И как Россия и её соседи, бывшие республики Советского Союза, впишутся в новый порядок? Об этом размышляет Уильям Хилл, почётный научный сотрудник Института Кеннана Международного научного центра имени Вудро Вильсона.
После окончания холодной войны прошло тридцать лет. Падение Берлинской стены, окончание противостояния между Востоком и Западом в Европе и распад Советского Союза породили большие надежды. Новый политический порядок и система безопасности предусматривали возникновение целостного и свободного евроатлантического сообщества от Ванкувера до Владивостока. Россия, США и основные европейские страны должны были стать частями единого порядка с общими ценностями. Увы, это видение неразделённой Европы так и не было реализовано в полной мере.
Конкурирующие взгляды на архитектуру европейской безопасности после холодной войны оказались непримиримыми. Россия так и не была полностью интегрирована в западные институты безопасности, а надежды Москвы на создание новой общеевропейской системы безопасности так и не реализовались.
С падением и бегством украинского президента Януковича, захватом и аннексией Крыма Россией и началом войны на востоке Украины внезапно и жёстко был положен конец порядку, сформированному после окончания холодной войны. Хотя напряжённость нарастала и до этого, драматические события 2014 года стали переломным моментом, породившим взаимное озлобление, потоки обоюдных обвинений и новую европейскую разделительную линию, только продвинувшуюся намного дальше на восток.
Пока не ясно, что придёт на смену европейскому порядку, установившемуся после окончания холодной войны. Основные политические институты и институты безопасности этого порядка – НАТО, ЕС и ОБСЕ – продолжают функционировать, но их будущие роли и направления деятельности неясны и находятся в процессе переопределения как извне, так и изнутри. Возникают серьёзные вопросы: какое место занимают эти институты в формирующемся порядке, каким образом они будут соотноситься друг с другом и как Россия и её соседи, бывшие республики Советского Союза, впишутся в новый порядок.
Есть немало объяснений того, почему установившийся в Европе после холодной войны порядок не сработал. Большинство из них были предложены постфактум, задним числом. Они, по крайней мере на мой взгляд, предлагают необъективные и пристрастные нарративы, предназначенные главным образом для того, чтобы обвинить в крахе старого порядка соперников или критиков. О причинах развала европейского мироустройства ведутся споры не только между российскими и западными лидерами, но и в западных политических и экспертных кругах.
Одно из объяснений состоит в том, что в архитектуре безопасности в Европе после холодной войны стали доминировать НАТО и ЕС, которые расширились и охватили большинство европейских государств, за исключением России. В случае с ЕС членство России было категорически исключено. Что касается НАТО, то возможное членство России в разное время обсуждалось как членами НАТО, так и Россией, но безрезультатно. Многие российские политики и аналитики сегодня жалуются, что НАТО со своими военными объектами приблизилась к границам России вопреки заверениям начала 1990-х годов. Западные лидеры и аналитики отвечают, что государства НАТО, в частности Норвегия и Турция, всегда граничили с Россией и Советским Союзом, а воинские части были передислоцированы только в ответ на военные действия России на Украине.
Однако расширение до границ России и отсутствие членства Москвы в европейских институтах стали не единственной и, возможно, не самой важной проблемой расширения ЕС и НАТО. Москва сочла неприемлемым и разочаровалась в том, что НАТО и ЕС принимали решения по важным вопросам, которые Россия считала жизненно важными для собственных национальных интересов. Наиболее вопиющими случаями такого рода, вероятно, являются решение НАТО начать войну в марте 1999 года против Сербии и Черногории и совместное решение НАТО и ЕС в феврале 2008 года о признании независимости Косово. В каждом случае Москва горько жаловалась на решения НАТО и ЕС, но не могла ничего сделать, чтобы их изменить. Представители НАТО утверждают, что Россия должна иметь право голоса, но не право вето в отношении решений Североатлантического союза. Русские отвечают, что без возможности сказать «нет» их голос будет слабым, если не совсем задавленным.
Другое возможное объяснение провала европейского порядка, сложившегося после холодной войны, состоит в том, что Россия, НАТО и ЕС не смогли использовать налаженные ими каналы и контакты для ведения реального диалога и успешного управления отношениями. ЕС и Россия в самом начале 1990-х годов разработали четырёхступенчатую структуру для управления своими отношениями. Диалог между ЕС и Россией успешно решал такие вопросы, как доступ России к калининградскому эксклаву после присоединения Польши и стран Балтии к ЕС. Однако после войны России с Грузией в 2008 году Восточное партнёрство фактически лишило Россию возможности участвовать в многосторонних обсуждениях с ЕС. Совет Россия – НАТО, созданный в начале 2000-х годов, предоставил России доступ на более равной основе к обсуждению вопросов с государствами – членами НАТО, но Россия не имела права голоса при фактическом принятии решений. Тем не менее сотрудничество России с НАТО по Афганистану и программа контактов и учений между НАТО и Россией оставались достаточно устойчивыми вплоть до 2013 года.
Ещё одним возможным ключом к краху европейского порядка после окончания холодной войны была неспособность ОБСЕ развиваться как подлинно общеевропейская организация безопасности. В течение 1990-х годов ОБСЕ осуществляла большое количество полевых миссий по предотвращению конфликтов и постконфликтному восстановлению на Балканах и на постсоветском пространстве. Организация также стала лидером в области наблюдения за выборами, институционального строительства и защиты прав национальных меньшинств. Однако после 2000 года Москва всё чаще жаловалась на то, что ОБСЕ занимается в первую очередь проблемами на Востоке, то есть на территории бывшего Советского Союза, а западные члены ОБСЕ отказываются обсуждать вопросы, представляющие интерес для России. Яркими примерами здесь могут быть неспособность западных подписантов ратифицировать адаптированный ДОВСЕ и безрезультатные дискуссии о военной безопасности и мерах укрепления доверия, которые когда-то были приоритетными в деятельности ОБСЕ.
Однако наиболее серьёзные вызовы порядку в Европе после холодной войны связаны с разногласиями по поводу геополитической ориентации и политической безопасности государств бывшего Советского Союза, граничащих с Россией. С момента распада Советского Союза Россия заявляет о своих особых интересах в этих государствах, в том числе в области безопасности. Эта идея «сферы привилегированных интересов» всё больше и больше расходится с отношением Запада к этим государствам как к полностью суверенным. Поскольку западные государства и институты, ЕС и НАТО, увеличили своё присутствие и активность в постсоветских странах, Россия увидела в этом вызов своим интересам. Столкновение этих двух противоположных взглядов привело к войнам в Грузии и на Украине.
Продолжающаяся с 2014 года война в Донбассе и последовавшие за ней санкции США и ЕС против России усугубили взаимную враждебность и ещё больше подорвали европейский порядок. Российские кибероперации, такие как в ходе выборов в США в 2016 году, а также громкие нападения на критиков Москвы за рубежом ещё сильнее ударили по отношениям между Россией и Западом. Кроме того, европейский порядок дополнительно пошатнули такие сугубо внутренние западные явления, как Brexit. Несмотря на то, что администрация Байдена подчёркивает приверженность США безопасности в Европе, критика НАТО президентом Трампом породила серьёзные сомнения в прочности американских обязательств, являющихся краеугольным камнем европейской безопасности с конца 1940-х годов.
Итак, что сейчас происходит с европейским порядком? Основные его институты – НАТО, ЕС и ОБСЕ – всё ещё живы, но их потенциал и эффективность под сомнением. Россия всё чаще говорит о повороте в сторону Евразии; в последней стратегии национальной безопасности России Европа почти не упоминается. США определили Китай как своего главного соперника и угрозу безопасности и стремятся в обозримом будущем привлечь Европу к антикитайским выступлениям. ЕС всё ещё приспосабливается к потере Великобритании как крупного государства-члена и вкладчика, а также дискутирует о своих будущих возможностях в области безопасности и обороны с учётом возможного сокращения американского присутствия в Европе. ОБСЕ готовится к празднованию своей пятидесятой годовщины в 2025 году, но неясно, готовы ли основные государства-участники использовать её в качестве форума или инструмента для чего-либо действительно важного.
Итак, как будет выглядеть формирующийся порядок европейской безопасности? Во-первых, он связан с изменениями в мировом порядке, особенно с подъёмом Китая. В 1989–1991 годах Китай всё ещё был пробуждающейся державой; теперь это глобальная держава, охватывающая весь мир. Во-вторых, не похоже, что в ближайшем будущем в Европе появятся новые институты или объединения. На горизонте не видно нового универсального форума по европейской безопасности.
Следовательно, существующие европейские институты, группы, платформы и форумы должны будут заниматься новыми проблемами, а также лучше выполнять старые задачи. Западным странам придётся вести предметный диалог с Россией, не опираясь на неоправданно завышенные ожидания, отдавая приоритет целям, которые действительно жизненно важны и взаимно достижимы. Россия должна найти менее деструктивные и принудительные способы ведения дел со своими соседями. Законные интересы России, безусловно, связаны с политической ориентацией и действиями её соседей, но ей нужно преследовать свои интересы менее деструктивным и контрпродуктивным образом. В некоторых случаях третьи стороны могут служить посредниками в диалоге, но они не могут навязывать выбор соседям.
В этом году между США и Россией начался двусторонний диалог о стратегической стабильности. Этот процесс всё ещё очень шаток, но может обещать некоторое ослабление напряжённости. Возобновление диалога между ЕС и Россией по вопросам энергетической безопасности, также может помочь в формировании нового порядка. Для Европы в целом необходим многосторонний форум для выявления и обсуждения широкого круга проблем безопасности, которые возникли и накапливались по мере ухудшения отношений между Востоком и Западом за последнее десятилетие. Структурированный диалог в рамках ОБСЕ по некоторым из наиболее острых проблем неядерной военной безопасности мог бы стать хорошим началом.
Подобные действия могут окупиться, а могут и не окупиться, но они, по крайней мере, активно выстраивают новый взаимоприемлемый и, можно надеяться, более стабильный порядок. Альтернатива – пустить европейскую безопасность на самотёк, что с 2014 года не приводило ни к чему хорошему.
