1 августа президент США Дональд Трамп подписал исполнительный указ №13883 «Об администрировании санкций по нераспространению и о поправке к Исполнительному указу 12851». Зарубежные СМИ поспешили охарактеризовать указ как вторую волную санкций против России за предполагаемое использование химического оружия в деле Скрипалей. О чём конкретно идёт речь и с какими новыми санкциями предстоит столкнуться России, пишет программный директор клуба «Валдай» Иван Тимофеев.
Указу Трампа предшествовало письмо конгрессменов Элиота Энгеля (демократическая партия) и Майкла Маккола (республиканская партия), в котором выражалась озабоченность отсутствием второй волны санкций против России по делу Скрипалей. Первая часть была внедрена в прошлом августе, а вторую планировали на ноябрь 2018 года.
Указ Трампа можно рассматривать как сигнал того, что он не хотел бы идти поперёк предложений конгрессменов, пусть и оформленных в виде ни к чему не обязывающего письма. В то же время Россия не давала серьёзных поводов для масштабной эскалации санкций по «химическому» пакету. Их введение без новых значимых поводов вполне может трактоваться в Кремле как намеренно враждебный шаг, в котором Скрипали являются лишь формальностью.
Однако цена ухудшения отношений с Россией для Трампа как политика очевидно меньше цены ссоры с Конгрессом. Особенно по неоднозначной для него российской теме. Поэтому наиболее рационально стратегией для Белого дома, по всей видимости, является применение санкций при минимизации ущерба и попытке избежать ненужных обострений с Москвой.
В отношении «химических» санкций необходимо понимать их юридическую природу. Санкции регламентируются актом «О контроле и уничтожении химического и бактериологического оружия» 1991 года (CBW Act). Закон предусматривает две волны таких санкций. Первая была применена год назад. Она предполагала запрет на оказание помощи предполагаемой стране-нарушителю режимов нераспространения (в данном случае России), запрет на продажу оружия и его финансирование, отказ от правительственных кредитов стране, ограничения на экспорт чувствительных товаров и технологий. Первая волна прошла для России почти незамеченной, так как Москва либо не нуждалась в США, либо уже была ограничена по указанным статьям. Вторая волна должна была вводиться в случае, если страна не отказывалась от своих планов и потенциалов по использованию химического оружия.
В случае с Россией выполнение этого требования вряд ли возможно с политической и с технической точек зрения. В политическом плане Москва никогда не признавала свою причастность к отравлению Скрипалей. В техническом отношении американский закон требует проведения инспекций ООН или иных наблюдателей, что также было бы странным в силу того, что Россия уже уничтожила свои арсеналы химического оружия. Поэтому вторая волна санкций была лишь вопросом времени. Она требует введения как минимум трёх из шести ограничительных мер (противодействие финансированию через международные институты, запрет банкам кредитовать российские правительственные структуры, экспортно-импортные ограничения, понижение дипломатических отношений, ограничения для национальных авиаперевозчиков в США). Следует отметить, что правовую сторону вопроса регулирует не только CBW Act, но и некоторые исполнительные указы президента. 14 ноября 1994 года был издан указ 12938, который вводил чрезвычайное положение по вопросу распространения оружия массового уничтожения. В целом он повторял санкционные меры CBW Act, хотя и в несколько усечённом виде. Ещё раньше – 11 июня 1993 года был подписан указ 12851, который регламентировал административный процесс использования санкций. Собственно, одна из составляющих нового указа Трампа – внесение поправок в указ 12851.
Указ Трампа от 1 августа 2019 года не упоминает Россию. Речь в нём идёт об абстрактной стране. Однако в документе отмечается, что в случае если президент или государственный департамент принимают решение об использовании санкций из списка CBW Act, министерство финансов должно при необходимости использовать две меры – противодействовать выделению финансирования стране по линии международных институтов и запретить американским банкам кредитовать правительство страны. Иными словами, указ фактически сводит имплементацию CBW Act к двум из шести видам ограничений, хотя закон требует использования трёх видов санкций. В текущем виде указ не предполагает применение санкций в конкретные сроки. Но соответствующие действия Минфин и Госдеп США могут предпринять в любой момент.
С имплементацией указа в профильных министерствах тянуть не стали. Сначала с заявлением о санкциях выступила спикер Госдепартамента Морган Ортагус. Одновременно директиву о применении санкций по исполнительному указу № 13883 выпустило министерство финансов. Представленные документы содержали непосредственное указание на Россию в связи с инцидентом в Солсбери, а также конкретизировали ограничительные меры.
Первое ограничение воспроизводит соответствующий пункт из указа Трампа и предполагает запрет на поддержку со стороны США решений о предоставлении России финансирования по линии международных институтов. Второе предполагает важное уточнение в положение закона CBW Act о запрете американским банкам кредитовать российское правительство. Минфин и Госдеп распространили её действие на запрет американским банкам на участие в первичных рыночных сделках по российскому суверенному долгу, который не номинирован в рублях, а также запретили соответствующие не рублевые займы России. Наконец, третья мера предполагает ограничения некоторых экспортных операций, которые ещё предстоит определить министерству торговли США. Данная мера отсутствует в указе Трампа. По сути профильные министерства приводят его в соответствие с установками CBW Act, которые требует использования трёх, а не двух ограничительных мер.
Указанные меры вряд ли можно считать серьёзной угрозой для России. Международные институты уже давно фактически не осуществляют программ финансирования страны. Правительство России не пользуется кредитами американских банков. После выхода закона CAATSA в 2017 году и начала обсуждения возможных санкций против обязательств российского суверенного долга в Конгрессе, российские финансовые власти позаботились о минимизации возможного ущерба.
Интересно, что своим решением по санкциям в отношении суверенного долга России администрация Трампа фактически «съела хлеб» у конгрессменов, которые давно предлагали эту идею. Предложенная Минфином США трактовка указа Трампа пересекается, например, с поправкой Шермана – Уотерс, предложенной в июле 2019 года или с идеями сенаторов Марко Рубио и Криса Ван Холлена, которые высказывались ими в законопроекте DETER. Впрочем, инициативы конгрессменов были связаны с темой предполагаемого вмешательства в выборы, а Минфин действует по «химическому» пакету. Поэтому новые санкции вряд ли остановят активность конгрессменов. Вполне вероятно, что она перейдёт в иную плоскость и сосредоточится на иных мерах.
Директива Минфина отличается более высокой детализацией формулировок в сравнении с указом Трампа и CBW Act. Практика показывает, что размытые формулировки регуляторы США склонны трактовать не в пользу компаний. В результате финансовые институты «дуют на воду» и уклоняются от транзакций, которые прямо не запрещены. Директива Минфина снижает такой риск.
Другой возможный риск – распространение норм CBW на сделки с российскими государственными компаниями или фирмами с государственным участием. Ограничения по кредитованию уже действуют в рамках существующих секторальных санкций против финансового и энергетического секторов России. Распространение этой практики на другие сектора было бы плохой новостью. Но общая ситуация мало бы изменилась, так как наиболее болезненные меры были приняты еще в 2014 году. Однако директива специально уточняет, что запрет не распространяется на компании с российским государственным участием. Пока они выведены из-под действия «химических санкций».
