В 1820-х годах европейские дипломаты романтически говорили о концерте держав. Двести лет спустя нам следует ограничиться более прозаическим, но честным описанием международной политики – как какофонии держав, пишет Рикардо Алькаро, координатор исследований и руководитель программы «Глобальные акторы» в Институте международных отношений (IAI) в Риме.
В международной политике ключом к власти является способность трансформировать экономические, военные и технологические ресурсы, а также культурные и общественные связи в реальное влияние за пределами национальных границ. Нематериальные факторы, такие как компетентность политиков, играют при этом ключевую роль. Это объясняет, почему разные государства, независимо от того, каким количеством ресурсов они располагают, могут называться великими державами, а страны, слабые в экономическом, демографическом или военном отношении, способны стать более влиятельными, чем сильные и богатые.
Решимость и способность государств проводить внешнеполитический курс при полной или частичной автономии от других отражает межгосударственную динамику с большей точностью, чем это было бы в случае, если бы кто-то просто применил критерий, основанный на масштабах материальных ресурсов. Классификация стран как независимых, частично автономных и зависимых, несомненно, имеет свои недостатки, не в последнюю очередь потому, что все межгосударственные отношения предполагают определённую степень взаимозависимости. Тем не менее она помогает нам поместить государства в континуум «независимости-зависимости» и лучше понять взаимодействие сил в мире зарождающейся, но ещё не возникшей многополярности.
Самым важным фактором, влияющим сейчас на межгосударственные отношения, является относительный упадок американской мощи. Эту тенденцию обычно связывают с подъёмом других государств, в первую очередь Китая. Однако внутренние факторы, вероятно, важнее, поскольку внешнеполитический истеблишмент США изо всех сил по-разному пытается придать смысл, цель и направление глобальному превосходству Америки. Не существует консенсуса в отношении того, должны ли Соединённые Штаты гарантировать многосторонний порядок, возглавить коалиции государств-единомышленников против неприсоединившихся стран или стремиться получить лучшие условия в рамках двусторонних взаимодействий, движимых узко сформулированными национальными интересами.
Эти разногласия, иногда выражающиеся в резких колебаниях внешней политики, подорвали позиции Америки и её способность к достижению международного консенсуса. Тем не менее её военные и экономические ресурсы пока остаются незыблемыми. Господство США на финансовых рынках усиливает внешнее влияние страны, о чём красноречиво свидетельствует успех «вторичных» санкций, то есть санкций с экстерриториальным действием, в результате которых другие страны вынуждены следовать желаниям США. Другими словами, ослабление лидерства – вовсе не то же самое, что ослабление силы, поэтому Соединённые Штаты не проявили готовности пересматривать свою позицию в областях, где их влияние до сих пор широко ощущается. При этом растущий разрыв между лидерством и силой всё чаще побуждает другие страны перестраивать – с энтузиазмом или неохотно – свои позиции в отношении США как мировой державы.
Речь, прежде всего, идёт о странах, которые видят в американской мощи угрозу своим интересам. Наиболее важные из них – Китай и Россия.
Обладая сверхдинамичной экономикой и большим технологическим прогрессом, Китай – единственная страна, имеющая реальный шанс бросить вызов превосходству Америки. Благодаря прямым инвестициям в физическую и цифровую инфраструктуру и развитию наземных и морских торговых маршрутов международное влияние Китая, несомненно, выросло. Однако до сих пор Пекин позиционировал себя не как замену США, а как альтернативную модель развития, которая может сосуществовать с Америкой в рамках структур глобального управления.
Россия, со своей стороны, научилась управлять своими военными средствами (как ядерными, так и обычными), а также разведывательными и дипломатическими ресурсами, чтобы нарушать, иногда успешно, американские планы, в том числе используя внутренние разногласия в США посредством информационной войны. И всё же Россия остаётся относительно небольшой и недиверсифицированной экономикой, у которой нет шансов бросить вызов превосходству Америки.
Слабые или изолированные страны, такие как Куба, Венесуэла, Сирия или Северная Корея, получают выгоду от деятельности Китая и от стремления России бороться с влиянием США. Однако чрезмерная зависимость от основных соперников Америки снижает для них шанс ослабить давление как на экономику, так и на режим путём прямого разговора с Вашингтоном. Северная Корея пыталась это сделать, но безуспешно. Данная динамика также влияет на средние державы, стремящиеся к признанию и автономии в своём регионе. Видное место в этой категории занимает Иран, управляемый откровенно антиамериканским режимом, который всё же проявил достаточно прагматизма, чтобы задуматься о соглашении с Соединёнными Штатами. Ещё одна страна, которая соответствует этому профилю, – Турция. Даже будучи формальным союзником по НАТО, она всё больше отходит от таких принципов ближневосточной политики США, как остракизм по отношению к политическому исламу, безоговорочная поддержка Израиля и тактическая опора на курдов как союзников Вашингтона. Все эти страны считают, что региональные договорённости, отражающие их интересы, не противоречат глобальному превосходству США, но жёсткая американская политика – откровенная воинственность в случае Ирана – вынуждает их искать альтернативные договорённости с Россией и Китаем.
Также существуют государства, которые считают доминирование США выгодным для себя. Многие союзники Америки в Европе и Азиатско-Тихоокеанском регионе ценят американские гарантии обороны и поддержку многостороннего порядка, который они стремятся укрепить, чтобы снизить актуальность силовой политики. Неудивительно, что сочетание конкуренции великих держав и слабеющей приверженности Америки многосторонним режимам и альянсам поставило их в трудное положение. Они неизменно обращаются к США как к противовесу России и Китаю, но близость с Соединёнными Штатами сокращается. Это породило стремление к «стратегической автономии» среди стран – членов ЕС. Тем не менее консенсус внутри ЕС по этому вопросу имеет свои ограничения, поскольку большинство стран ЕС рассматривают автономию как дополнение к своим асимметричным отношениям с Америкой, а не как путь к полной независимости. Страны ЕС могут стремиться к договорённостям с другими державами (включая Россию и Китай) по таким вопросам, как изменение климата или нераспространение ядерного оружия, но по умолчанию они предпочитают такую внешнюю политику, которая обеспечивается лишь трансатлантической конвергенцией. Они могут отклоняться от этого пути, но не готовы полностью отказаться от него.
Другие страны без колебаний принимают свою зависимость от власти США. В этот класс входят как сильные государства со значительными военными, технологическими, финансовыми и энергетическими активами, такие как Израиль, Объединённые Арабские Эмираты и Саудовская Аравия, так и более слабые государства, такие как Египет, Иордания, Украина или Грузия. В разной степени (Израиль в этом смысле занимает первое место) эти государства научились использовать своё значение для Соединённых Штатов. Умело используя открытость политической системы США для иностранного лоббирования, эти страны создают внутренние стимулы для некоторых частей внешнеполитического истеблишмента Вашингтона, формируя американские интересы в соответствии со своими собственными. Главный из таких стимулов – представить себя векторами влияния США в регионе. Обратной стороной является то, что Соединённые Штаты глубоко увязают в региональном соперничестве, поскольку эти государства часто участвуют в соревновании с нулевой суммой с другими странами региона. Результатом является дальнейшая фрагментация региональной политики и усиление межгосударственной конкуренции как на региональном, так и на глобальном уровне.
Последними идут государства, большие и малые, которые не видят преимуществ в том, чтобы принимать чью-либо сторону и выступать за или против США.
Большинство из них – государства с ограниченными ресурсами, расположенные в Африке, Латинской Америке и Юго-Восточной Азии, основной стратегический интерес которых – избегать чрезмерной зависимости от других. Эти страны старательно балансируют между великими державами, защищая своё пространство для манёвра, и, как правило, полагаются на региональные институты, позволяющие ослаблять риски и расширять внешнеполитическую свободу. Страны со значительными экономическими и демографическими активами, такие как Бразилия и Южная Африка, как правило, держатся на расстоянии от конкуренции великих держав и катализируют региональную торговлю и дипломатию, тем самым выполняя стабилизирующую функцию.
Индия – особый случай. Демография и растущие экономические и военные ресурсы позволяют Нью-Дели иметь дело с другими великими державами на равных. Но нерешённый конфликт с заклятым соперником Пакистаном и близость к Китаю ограничивают потенциал Индии в вопросах проецирования влияния, активизации региональной торговли и экономической активности. В каком-то смысле Индия является «тёмной лошадкой» в мировой геополитике, особенно с учётом того, что она в какой-то момент может пересмотреть свою традиционную приверженность идее неприсоединения и начать искать более тесных связей с Соединёнными Штатами или Европой в попытке повысить свою способность влиять на взаимодействие великих держав.
В заключение стоит отметить, что взаимодействие великих, средних и малых держав происходит на фоне растущей геополитической конкуренции и региональной поляризации. Страны во всём мире всё чаще контактируют друг с другом, сотрудничая, конкурируя и конфликтуя вне установленных многосторонних режимов и институтов. Хотя не следует сбрасывать со счетов сохраняющееся сдерживающее воздействие вооружений (ядерных и обычных) на межгосударственные конфликты, не говоря уже об экономической взаимозависимости, система, опирающаяся на хрупкие регионы и постоянно меняющая баланс, не способствует долгосрочной безопасности. Более стабильная или, по крайней мере, предсказуемая система всё ещё может появиться либо в результате лояльности одних стран власти США и противодействия других, что в итоге породит широкие коалиции, участвующие в контролируемой конкуренции, либо в результате создания региональных механизмов управления, поддерживаемых (или хотя бы уважаемых) внешними силами. Впрочем, оба эти исхода маловероятны, поскольку великие державы рассматривают уступки как чистые убытки, а региональные державы слишком часто не могут или не желают создавать внутреннюю динамику агрегации.
В 1820-х годах европейские дипломаты романтически говорили о концерте держав. Двести лет спустя нам следует ограничиться более прозаическим, но честным описанием международной политики – как какофонии держав.
