Переговоры России и США ставят вопрос о свободе действий американской администрации. В какой степени президент Дональд Трамп ограничен внутренними институциональными рамками и насколько устойчивыми могут быть результаты его дипломатии? Одним из индикаторов является политика санкций в отношении России, полагает Иван Тимофеев, программный директор Валдайского клуба.
Против России они применялись и до и после начала специальной военной операции (СВО). Их наращивание или отмена составляют важную часть действий Вашингтона в эскалации и деэскалации соответственно. Администрация Джозефа Байдена после начала СВО вела активную политику санкций в отношении Москвы. Однако Трамп после своей инаугурации воздерживался от их применения. Пока действующий президент находится у власти, единственной действенной силой, которая может повлиять на его решения по санкциям, остаётся Конгресс США. Соответственно, возникает вопрос о том, как именно Конгресс относится к текущей политике санкций президента по санкциям в отношении России и существуют ли предпосылки для напряжённости между ветвями власти, наподобие той, которая существовала между администрацией Барака Обамы и Конгрессом по вопросу иранской ядерной сделки?
На протяжении большей части истории США президент и его администрация играли определяющую роль во внешней политике. Помимо широких конституционных полномочий, в пользу исполнительной власти играло лидерство в вопросе экспертизы и информации о международных делах. Администрация была лучше осведомлена и включала в себя профессиональных бюрократов, тогда как Конгресс такими возможностями не обладал. Ситуация стала меняться в последней четверти ХХ века когда Конгресс стал претендовать на более активную роль в международных делах. В вопросе о применении санкций возможности президента были несколько ограничены, в том числе Законом о чрезвычайных международных экономических полномочиях 1977 года (IEEPA). Закон регламентировал президентские полномочия вводить чрезвычайное положение по тому или иному вопросу международной повестки и применять санкции. Активизировались законотворческая деятельность по вопросам внешней политики, попытки контролировать подотчётность исполнительной власти, использование бюджетных полномочий в торге с исполнительной властью. Хотя президент сохранил высокую автономию в международных вопросах и применении санкций, по отдельным вопросам Конгресс создавал «паутины законов». Санкции фиксировались в федеральном законодательстве, и президент не мог отменить их лишь по своей воле. Двум ветвям власти свойственно сотрудничество в вопросах международной повестки, но по некоторым вопросам Конгресс пытался играть сдерживающую роль. Так, законодатели проявляли скепсис в отношении войны в Ираке и Афганистане. Они активно сопротивлялись иранской ядерной сделке, создав инструменты отчётности по её имплементации. Принятие «закона Магнитского» в 2012 году осложнило дипломатию Обамы на российском направлении.
На фоне украинского кризиса 2014 года Конгресс проявил единодушие с администрацией в сдерживании России. Указы Обамы о чрезвычайном положении в связи с событиями в Крыму и в Донбассе, а также последующие санкции были подкреплены Законом о поддержке суверенитета, целостности, демократии и экономической стабильности Украины (SSIDES), а также Законом о поддержке свободы Украины (UFSA). В 2017 году на фоне спекуляций о возможной «пророссийской» позиции президента Трампа Конгресс принял Закон о противодействии врагам Америки посредствам санкций (CAATSA). Он кодифицировал указы Обамы, определял ограничения по снятию санкций с российских лиц и вводил новые ограничения. Трамп не сопротивлялся новому законодательству, но и не проявлял рвения в его применении. В вопросах, которые Трамп считал важными для себя, он сам продвигал санкции против России. Так, он активно поддерживал прохождение Закона о защите энергетического суверенитета Европы (PEESA) и его последующую версию, рассчитанные на то, чтобы усложнить осуществление проекта «Северный поток – 2» и создать более благоприятные условия для американских энергоносителей на европейском рынке.
Байден на российском направлении несколько дистанцировался от Конгресса, создав новый правовой механизм санкций в отношении Москвы. Указ 14024 от 15 апреля 2021 года не проходил через Конгресс, а значит, оставлял администрации большую свободу рук. Впрочем, накануне СВО и после её начала обе ветви власти действовали согласованно. Конгресс играл активную роль в политическом сигнализировании, представив целый ряд законопроектов с возможными санкциями против России. После начала операции избыточного рвения законодатели не проявляли, оставляя администрации пространство для манёвра. Однако со временем некоторые ограничительные меры всё же приобрели законодательную силу. В их числе приостановка импорта российских энергоносителей, приостановка нормальных торговых отношений, угроза санкций в отношении покупателей российского золота, запрет на импорт урана и правовой механизм конфискации российских суверенных активов. В общем потоке ограничений указанные санкции составляли лишь некоторую долю.
После возвращения Трампа в Белый дом в 2025 году американская дипломатия предприняла попытку мирного урегулирования украинского вопроса. Относительно слабым, но всё же нестандартным положительным сигналом, немыслимым для прошедших трёх лет, стало уклонение Вашингтона от санкций в годовщину начала СВО 24 февраля 2025 года, тогда как остальные союзники санкции ввели. Несмотря на то что Конгресс пока остаётся республиканским, можно было бы ожидать противодействия умеренности Трампа со стороны демократов и, возможно, некоторых республиканцев.
Однако на практике такого противодействия пока не наблюдается. Конгресс не проявляет большой активности в отношении России даже на уровне законопроектов. Начиная с нового 2025 года и по настоящее время, то есть за неполные пять месяцев, в обеих палатах Конгресса было внесено пять биллей, предполагающих те или иные санкции против России. Для сравнения: в отношении Китая – десять биллей, Ирана – семь биллей. Речь только о законопроектах, предполагающих введение санкций, а не отчётность по ним. На российском направлении четыре билля внесены республиканцами и демократами совместно. Лишь один – демократом. Это соответствует давней практике, когда антироссийские билли по санкциям вносятся представителями обеих партий. По Китаю четыре билля из десяти внесены только республиканцами, что тоже соответствует давней практике – на китайском направлении республиканцы более активны. По Ирану чисто республиканские три билля из семи. Но следует отметить, что республиканцы по вопросам санкций вообще намного активнее демократов. В одиночку демократы такие билли предлагают значительно реже. С нового года таких было всего четыре. Тогда как у республиканцев – двадцать.
Наиболее заметным законопроектом по России можно считать билль H.R.2548, предполагающий санкции за отказ от переговоров по Украине. Аналогичный билль S.1241 внесён в Сенат. Несмотря на объём и набор предлагаемых санкций, он содержит в себе мало нового. Например, статья 5 предполагает санкции в отношении российских высших должностных лиц. Но они и так находятся под блокирующими финансовыми санкциями. Та же статья предполагает санкции против зарубежных лиц, которые взаимодействуют с российскими вооружёнными силами, вредят Украине, работают в стратегических секторах российской экономики, являются «олигархами», связаны с правительством России, причастны к причинению ущерба гражданам США, подрывают целостность США, обходят санкции США, а также связаны с указанными лицами. Но по всем пунктам у администрации давно есть механизмы. То же можно сказать и о санкциях в отношении финансовых институтов России (статья 6). Большинство наших банковских активов и так под блокирующими санкциями. То же – об организациях, связанных с правительством России (статья 7). Существующие механизмы и так позволяют их блокировать. То же – о запретах на движение средств в Россию и из России (статья 8). В проекте эта норма более фундаментальна, нежели в механизмах исполнительной власти, но фактически движение средств и так в значительной степени блокировано из-за санкций в отношении банков. Запрет на листинг российских компаний в США явно избыточен (статья 9) с учётом того, что представить его в текущих условиях попросту невозможно. Запрет на инвестиции (статья 10) действует в механизмах исполнительной власти с 2022 года. То же касается и энергетического сектора (статья 11). В его случае запреты есть и на уровне законодательства. То же касается и запретов на операции с российским суверенным долгом (статья 12), в некоторой степени – передачи финансовых сообщений (статья 13) – деятельность SWIFT давно прозрачна для властей США и основной поставщик подобных услуг вряд ли будет обходить санкции. Запрет на импорт урана уже закреплён законодательно (статья 14). Запрет на импортные пошлины в отношении России (статья 15) явно избыточен с учётом уже действующих санкций. Столь же избыточен призыв вводить санкции из списка статьи 235 закона CAATSA. Из этого ряда выбивается угроза пошлин в отношении стран, покупающих российскую нефть, нефтепродукты и уран (статья 17). Такой запрет администрацией пока не используется, видимо из опасений дестабилизировать международные рынки и навредить самим США. В сухом остатке в основной своей массе все эти механизмы давно существуют в указах президента США. Их кодификация усложнит деэскалацию санкций, но не даст заметной прибавки к эскалации.
Остальные проекты менее примечательны. Билль S.1490 предполагает санкции в отношении российского танкерного «теневого» флота. Такие санкции активно применялись администрацией вплоть до вступления Трампа в должность в 2025 году. Проект H.R.476 грозит санкциями за участие в строительстве Крымского моста и тоннеля. Но и здесь администрация давно сыграла на опережение. Здесь применимы даже механизмы 2014 года. Проект H.R.475 предполагает санкции за ущерб безопасности Запорожской АЭС. Но представить себе, что нового могут дать предлагаемые ограничения на фоне уже введённых в отношении широкого круга российских правительственных организаций и чиновников, весьма сложно. Как и в случае вышеописанных законопроектов, данные билли не принесут принципиально нового в режим санкций, хотя и усложнят возможную деэскалацию.
В заключение стоит отметить, что процент прохождения биллей по санкциям обычно весьма низок. Из 55 проектов 2025 года ни один не стал законом. Палату представителей прошёл лишь один – о санкциях против чиновников Международного уголовного суда. Остальные не вышли за пределы внесения в одну из палат. Более широкие данные показывают, что проходит менее пяти процентов законопроектов о санкциях.Вероятность прохождения текущих проектов представляется небольшой. Однако следует помнить, что важен не только вопрос прохождения, но и попадания в политическую повестку отдельных тем. Они могут начать жить своей жизнью и получить развитие в новых биллях. При любом раскладе российско-американских отношений в период президентства Трампа законодательные рамки политики санкций в отношении Москвы переживут действующего хозяина Белого дома на десятилетия.
